解读《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》
《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（以下简称《规定》）是对近20年来机关文件鉴定工作规律的总结，也是今后对归档文件鉴定的规章性、指导性文件，如何理解和掌握《规定》的实质，在学习中有以下体会，愿与同行交流。
坚持一个鉴定原则：以我为主
无论在文件材料归档范围、档案保管期限的原则规定中，还是在文书档案保管期限的具体描述中，《规定》都突出了“以本级为主”、“以本机关为主”即“以我为主”的鉴定原则和思想，为文件完整齐全归档和有效地控制档案的流向和数量、优化各级综合档案馆馆藏提供了具体途径和必要前提。
“以我为主”的鉴定原则是全宗理论在档案鉴定工作中的应用。一个立档单位形成的全部档案，构成一个全宗，同一个全宗的档案不可分散，档案的分类、鉴定、整理等工作，都必须以全宗为基础，是档案工作重要的基础理论。以全宗理论为基础，坚持“以我为主”的鉴定原则，划分归档范围和确定保管期限，均以文件是否反映本单位的基本历史面貌和主要职能活动为首要标准，不仅能突出立档单位档案内容特色，保持立档单位档案的有机联系，而且显著减少全宗之间的重复，馆际之间的重复。
“以我为主”的鉴定原则充分体现了文件价值的特点和规律。文件价值具有多元性和层次性，需要归档的文件，首先对本机关的工作活动有利用价值，是文件的现实利用价值或第一价值；其次，归档文件对社会有利用价值，既文件的历史价值或第二价值。文件价值在运动过程中，现实利用价值渐弱，历史价值渐强；从数量上，发挥现实利用价值的文件数量较多，这部分文件大多在档案室阶段，“约占全部档案的90%以上”（注一），在经过现实利用价值阶段后，一部分具有历史凭证和历史史料价值的需要永久保存的档案进入档案馆保存阶段，约占全部档案的10%左右。“以我为主”的鉴定原则较好地兼顾到文件的现实利用价值和长远的历史价值。
“以我为主”的鉴定原则适应了构建国家档案信息资源的宏观的实践需要。在我国档案工作统一领导、分级管理的框架中，规定各级机关
以保存本机关形成的文件材料为重点，适量保存与本机关职能活动有关的他机关的文件材料，是构建结构合理，各具特色，相互补充，信息共享国家档案信息资源的基础和平台，规避了你有、我有、他有的档案信息重复建设，是对国家档案信息资源的优化和。
1987年颁布的《国家档案局关于保管期限的规定》对于机关档案的鉴定工作和国家档案信息资源的建设发挥了积极的作用。但无论在归档范围的规定或是永久保管档案的规定，突出存在着对上级文件过宽的倾向。 上级机关文件无论从来源、内容、作用相对讲都具有重要的保存价值，但上级机关文件主要反映了上级机关的主要职能活动，是上级机关全宗中的永久保管的重点。而下级机关如果唯上级文件是存，唯上级文件永久，从国家整体档案信息资源建设来讲，势必造成大量的、不必要的重复。当然，在任何一级综合档案馆中，要求档案文件绝对不重复是不现实的。如在各级业务主管机关全宗里同时适量保存同级或对其单位机构编制、人员任免或批转其主管业务工作的报告等针对性的文件是必要的、合理的重复。而在各业务主管全宗里同时保存上级或同级党政机关普发性文件，以及一级机构和二级机构交叉保存的档案文件所造成的馆藏档案的大量重复，则是失当的、不必要的重复。
把握两个重点：归档范围、永久档案
归档范围的确定。不同性质、不同级别、不同职能的机关，其形成的文件从来源上划分，可以分为上级文件、本机关文件、同级机关文件和下级机关文件，在确定归档范围时，《规定》给出了一个原则性的范围：一部分是反映机关基本历史面貌和主要职能活动，对本机关工作、国家建设和历史研究具有利用价值的；本机关活动中形成的在维护国家、集体和公民权益等方面具有凭证价值的文件材料是各机关确定归档范围的重点。这部分文件既包括行政管理、业务管理职能活动中形成的文件材料，也包括机关人事、基建、财务、科研等专门活动中形成的文件材料；即包括纸质文件材料，也包括录音、录像、照片、电子文件材料，是机关全部档案的主体，“也可以说这部分档案集中了该机关全部档案80%左右”（注二）。
另一部分是上级机关、同级机关、下级机关文件中需要本机关贯彻执行
或需要办理，对本机关工作活动有查考价值的文件材料需整理归档。 而那些上级领导机关、业务指导机关的普发文件、与本机关职能无关的，不需要执行、不需要办理的同级机关文件，供参阅的下级文件均不需归档。 在理解机关文件材料归档范围的原则性规定的同时,《文书档案保管期限表》可以说是对归档范围的详细展开和对文件价值的具体描述。 永久档案的确定。属于归档范围的文件，哪一些需要永久保存呢？《规定》第七条列出了八款，《文书档案保管期限表》中列出了41款文件材料，约占整个期限表的一半。可以概括为以下四个方面：1、反映在机关主要历史面貌的文件材料。如：大事记、组织沿革、机构设置、人员编制、领导人任免等文件材料。2、反映在机关行政管理、行政执法活动的重要文件材料。如：行政管理工作制度、行政管理工作中形成的审批、审查、核准等文件材料；房产、地产、固定资产、行政审批、行政许可、合同、协议、国有资产管理等文件材料。3、反映在机关主要职能活动的重要文件材料。如：党组（）、行政办公会议记录、会议纪要、工作会议、专题会议材料，上级机关、上级领导视察本机关工作文件材料；本机关制定的方针性法规文件、业务文件、调研报告、请示、批复；外事活动文件等。4、反映在机关人事管理活动的文件材料。如：人事任免、奖励材料、处分材料、职工录用、转正、聘任、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休、死亡、抚恤材料；人事考核、职称评审；职工调动、职工名册、党团员名册、党团材料等。 这些文件材料在反映本机关的历史面貌、主要职能活动，维护国家、机关和职工权益等方面具有长远的利用价值和凭证价值，是各机关形成文件的重点和核心。 准确理解三个保管期限
价值的鉴定是归档文件整理工作的难点。长期以来，对归档文件价值区分为永久、长期、短期三种。对上级、本级、下级文件都要区分重要的、一般的、次要的三个层次，在举棋不定、进退为难的选择中，实践中多采用“宁宽勿严”、“宁多勿缺”的做法，致使永久保存的部分，过多的、重复的保存上级文件，而本应作为重点、作为主体的本机关档案因为“两刀三段”，一部分降为长期保存的现象。
《规定》改进了保管期限的划分方法，设定永久、定期两种，并对保管期限表条款进一步细化，由过去的63款增加到84款。同时在具体划分文书档案保管期限时，突出以本机关文件为主，把部分上级机关和下级机关的保管期限适当下调。基本上在操作时，可以实现对每级文件进行两分制：上级机关文件：针对本机关的文件或属于本机关主管业务的永久保存。如同级、关于本机关机构设置、领导人任免、人员编制等文件；上级机关对本机关或人员的表彰文件；上级机关对主管业务工作的规划、意见、批复等。其它需贯彻执行或查考的10年。本机关文件：反映本机关主要职能活动的永久保存；一般的保存30年或10年（表中界定具体清晰）。
同级机关文件：非本机关主管业务但要贯彻执行的文件材料保存10年。 下级机关文件：报送的重要的总结、报告保存30年；一般的保存10年。 熟悉三个新变化：新体例，新内容，新保管期限类型
一是新体例。《规定》将机关文件材料归档范围、文书档案保管期限的规定、文书档案保管期限表有机结合在一起，主旨突出，互为补充。原则性与灵活性相结合，规定性与指导性相统一。实践中要作为一个整体去集中学习、全面理解、具体分析。不能前后割裂，不能断章取义。
二是内容新。《规定》补充了机关新工作领域产生的文件。随着各级职能的转变、行政管理方式的转变，《规定》适应实践的变化，新增行政管理、行政执法、行政审批、产权关系、个益、纪检监察等条款16项，弥补了原规定中的一些“盲区”；关注了关系国家、集体、个益的文件的凭证价值。把涉及本机关国有资产、房产、土地所有权、重要的合同、协议，涉及职工人事、行政、工资、职称、考核、奖惩、住房协议等凭证性材料价值上调都规定为永久保管；协调了联合办会、联合办文机关的文件管理职责。对联合办文、联合办会形成的文件材料，科学地划分为主办方和协办方，明确了主办方与协办方在文件管理中的责任和义务，以主办方为主重点永久保存，而在协办方降低保管期限，以兼顾文件在主、协办方的现实利用和将来的永久保存，为文件归档时的取舍和价值的鉴定提供了指导。 三是新保管期限。《规定》将原来“永久”、“长期”、“短期”三种保管期限变更为“永久”、“定期”两种，对定期保存的档案，明确界定为
30年和10年两个年限段，并在保管期限表的具体条款中予以明确标识，增强了针对性、确指性，易于理解，方便了操作。
《规定》不仅适用于文件归档时对文件材料价值的鉴定，也适用于机关档案室与档案馆文书档案的定期鉴定工作。在鉴定工作实践中要处理好原则性与灵活性的关系，处理好“以我为主”与“他机关文件为必要补充为附”的关系，处理好现实利用价值与历史保存价值的关系，从本机关的实际出发，积累鉴定工作经验，制定符合本机关实际的归档范围和文书档案保管期限表，促进文件鉴定工作的科学化，为国家积累档案信息财富。
注一：刘东斌《试论档案运动周期与档案价值周期》《档案学通讯》1999第一期
注二：周玲《论发展档案鉴定理论的思想准备》《浙江档案》1998第5期
