构建公共服务型迫切需要行政管理创新
党的十七届委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理改革的意见》提出：要按照建设服务、责任、法治和廉洁的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供保障。这对于推动职能转变、建设公共服务型、推动行政管理创新，具有重大的现实意义和深远的政治影响。
一、构建公共服务型现实必然性
上世纪七八十年代以来，在西方发达国家先后兴起了一股强劲的公共行政改革浪潮并席卷全球，在世界范围内引发了一场关于公共行政范式的：从传统“管制型”模式向现代“服务型”模式转变。党的十六大和十六届三中全会提出建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型的目标，明确了我国公共行政改革的新走向。
一般认为，所谓公共服务型是指按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务、以回应公民和社会的需要为职能定位，建设依法、有效、透明、负责和公正的，其根本目标是公众满意。因此，公共服务型既不是简单地强调服务态度的转变，即所谓“微笑服务”，也不仅仅是把的职能转变为以提供公共服务为主，而是强调这种对公共服务的提供是按照公民的意愿提供的，追求的根本目标是公民满意。从一般意义上来说，效率、公正、责任、规范、透明、合法等无疑都是现代的特征，也是现代社会中任何一个谋求合法性的必须倡导的价值和目标。但现代最本质的特征在于对其角色的基本设定，即按照公众的意愿和偏好提供公共物品和服务，回应公众的要求。这也是服务型区别于其他类型，如透明、责任、效能的基点就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公志组建起来的以为公民和社会服务为宗旨并承担服务责任的。我国是一个有着两千多年封建主义传统的大国，建国后又走了一段很长的弯路，因此，普遍存在着“官本位”的“主民”意识，而为社会和公民服务的“公仆”意识严重缺乏，所以，建设服务型更是任重道远。
二、以人为本、依法行政要求管理职能必须实现“四个转变”
(一)实现“管制型”向“服务型”的转变。由管制型向服务型的转变，体现着职能的根本性变化。如何为社会公众、企业和社会组织提供优质的服务，既是工作的基本出发点，也是转变职能、深化行政管理改革的基本指导思想。因此，应当明确在社会主义市场经济条件下，责任是提供公品和服务，补偿市场机制的失灵。而对于盈利性、竞争性行业的发展，市场可以自主，就应该放手。但是目前各级，尤其是地方仍然把自己当作经济建设的主体，忽视自己作为公品和公共服务提供者的角色，仍然把发展经济当作的第一职责，把公共服务当作第二职责，造成我国公共服务供给严重不足。世界卫生组织公布2000年医疗卫生服务报告中披露，191个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排188位。相当多农村儿童、青年、成年人不能获得改善其生活水平所必需的教育，很少享受现代化的成果。所以，要加强公共服务职能，即使的优先管制功能，也要被纳入服务的视角，从服务视角开展管理，而不是为了消极控制而管理。
(二)实现由“无限责任”向“有限责任”的转变。所谓有限，是指行动范围在保制、维护公平、颁布规则和服务公民这些方面。实行社会主义市场经济，就是要发挥市场配置资源的基础性功能作用，就是要给予公民、企业、社会单位应有的自主权，转变职能，就是要使从“大包大揽”和“全能”模式中解脱出来，把现在由承担的部分社会管理职能交给社会组织承担，如将资格认证、行业规范、技术职称的考核等交给行业协会承担。这样，、企业、市场、公民和社会组织各就各位、各司其职，既能够发挥市场配置资源的基础性作用、实现公民和社会组织的自我管理，又能够减少的“无限责任”，减少社会对的依赖。
（三）实现“集权行政”向“分权行政”的转变。在市场经济条件下，根据利益划分、信息多元、回应管理的需求，强调的是依据事项的分类和管理与执行管理分离的原则，建立分类、分级管理的体系。所谓分类管理，就是对某一类事项，依据利益相关性、管理的便捷性、管理的参与与效率要求，确定由哪一级管理更合适，如住宅项目管理等涉及当地百姓利益的事项，应当由区县级管，而涉及全城市公共利益的治安管理、交通管理等问题，可交由市级统一管理。所谓分级管理，是不同层级的给予统一的公共的制定与执行的分工。逐渐改变“条块交叉”的行政管理格局，一项事情只由一个层级的负责，责任明确清楚。
（四）实现“行政管理”向“公共管理”的转变。与传统行政管理模式下作为单一的公共事务治理主体相比较，现代公共管理模式具有如下三个突出特征：
1、公共服务的市场化。即某些公共服务的提供、公共基础设施的投资与经营、公共资源的开发与管理、公共项目的开发与管理、不再采取由直接投资或公司直接垄断的方式，而采用市场机制和竞争机制进行运作，即人们常说的“经营城市”。
2、公共管理的社会化。即某些公共事务的管理，可交由社会行业组织、中介组织、社区组织管理，利用社会力量进行自我管理、自我规制，主要起引
导作用。
3、行政的民主化。即不仅政治领域要实现民主化，行政领域也要实现民主化，的决策和执行行为应该是公开的、透明的，在公众参与下接受社会监督。
实现行政管理向公共管理的转变，对实现职能的转变和行政管理改革的深化，以及创新管理方式，具有重要意义。一是城市的旧城改造、经济适用房开发、城市基础设施建设、园林与道路绿化、土地开发与利用、医疗福利的提供、煤气水电及公交等公共事业服务的项目较多，引进民间资本和市场运作机制，不仅可以弥补财力的不足，而且还可以提高公共服务供给的质量。二是有利于将的一部分职能，如具体行业的行为规范、一些竞争性行业的技术资格认定或资质认证、一般的公共信息收集与调研项目等，转移或委托给行业协会、行业组织或中介组织承担，不再审批，也不再直接管理和直接操作。三是推进政务公开，强化责任，在公众的参与下提高公共制定与执行的质量，防止行政权力滥用。这三个方面的转变体现了当代管理与服务的手段创新。
三、构建公共服务型和推进行政管理改革创新基本建议
（一）探索适合我国国情的公共服务体系。根据我国目前城乡之间、地域之间存在的发展不平衡的现状，来确定公共服务的范围和标准。当前，不仅要加强城镇的公共服务建设，更要加强广大农村的公共服务建设，要把农村的义务教育、基础教育、社会保障、劳动力转移、公共设施建设等纳入公共服务的范围；不仅要加强东部发达地区公共服务建设，更要加强中西部地区公共服务建设。
（二）大力推进公共服务法制化。应大力推进公共服务的法制化建设，要在国家相关立法中进一步明确公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化责任意识。相对于我国近年来的行立法——《行政许可法》漫长的制定过程中经过了很多的讨论，吸取了更加广泛的相关人员的意见，考虑得也更加周到缜密。正因为如此，《行政许可法》被寄予了更多厚望，社会各界都希望能够通过《行政许可法》的实施，进行一场中国的“自我”。这场“”不但要直接改变行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也要改变管理者与被管理者的关系，力求打造一个近乎完美的、在透明的阳光下勤恳工作的“服务型”。
（三）行政机关推进行政管理改革创新。主要来自两个方面：一方面行政机关应学习企业经验（这是一般规律）——公共管理或公共行政要学习私管理或私行政的经验。我们很多公共领域的经验、规则、原则、原理都来源于私管理、私
行政。例如，过去在企业管理中概括出来的“两参、一改、三结合”，后来就被广泛地运用在行政管理实践中；另一方面行政机关也应进行自主创新，主要包括指导性的行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政参与、行政经营等方面的创新。
（四）需要立法、、制度、环境（包括社会心理环境）的支持保障。没有这些支持保障，上述机制不能建立健全起来，或者不能坚持运行下去。特别是立法保障，它是巩固行政管理改革创新成果的必由之路。这是因为，行政管理革新成果是不稳定的，必须通过相应的立法和行政立法加以巩固。这方面的历史经验值得总结。例如，参与行政已成为当今世界潮流，我国《立法法》和关于行政立法的三个行规，均就民众参与行政立法活动作出一些规定，使我国的行政民主化程度大大加强。如果现在谁还坚持“行政立法无须老百姓参与”的说法和做法，则会被认为不符合时代潮流，不符合法律规定。从实际情况看，在行政立法、行政执法、行政司法、行政程序、执法监督、行政救济等各个环节，我国立法和行政立法对行政管理改革创新都有所回应，表明当下我国法制建设开始体现出“回应性法”的特征。通过立法和行政立法把行政管理革新成果巩固下来，有利于实现制度化、规范化、高效化。今后我国必须加大力度，完善立法和行政立法，作出更积极的回应。■
