中国人口目标

第2节 中国人口主要目标

早期的人口主要关注人口总量，因为它与资源、环境的关系是最显而易见的，经过多年的发展，目标正在从适度人口到适度生育率转变。更为科学的人口发展目标蕴含在“人的全面发展”等说法中，例如，森提出“以自由看待发展”的论断。《国家人口发展战略研究报告·人口发展态势分报告》认为，“21世纪低生育水平将成为一个实实在在的问题，但目前的研究和经验表明，低生育水平还不是一个危机”的观点显然对发达国家而言过分乐观了，因为“没有一个单独的可以改变生育水平下降的趋势”。如果中国的生育率稳定在1.8而不继续下降，需要未来的人口目标更加明确，达到目标的路径更加科学。

一、控制人口数量

从制定生育之初，中国目前的生育目标的注意力仍集中在人口数量和增长率上。1979年3月30日，在《坚持四项基本原则》中，用“人口多、底子薄、耕地少”概括了当时的中国国情，也是中国执行现行计划生育的出发点，党的十一届三中全会决定全党工作的着重点从1979年起转移到社会主义现代化建设上来。这是一个带有全局性的伟大的战略转移，《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2000年远景目标的建议》和八届全国四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出，通过“必须坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，严格控制人口增长，提高人口质量。”使“2000年全国人口总数控制在十三亿以内，2010年把全国人口总数控制在十四亿以内，到下世纪中叶，全国人口接近十六亿后不再增长。”80年代，很多研究人员从资源环境的承载能力方面提出了中国的人口数量目标。例如，王浣尘(1985)利用系统工程多目标决策技术，考虑粮食、鱼肉、工交等因素，列出了“中国总人口目标方案对照表”，认为，中国往后100年的总人口目标以7亿为好，如果条件略为放宽，则可以考虑为7-10亿。这些目标没有考虑人口结构，对科学技术进步的考虑也比较悲观。

2000年在《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中提出人口与计划生育工作的目标是：“到2010年末，全国人口总数(不含、澳门特别行政区和省)控制在14亿

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以内，年均人口出生率不超过15‰；出生人口素质明显提高；出生婴儿性别比趋向正常；育龄群众享有基本的生殖保健服务，普遍开展避孕节育措施的“知情选择”；初步形成新的婚育观念和生育文化；逐步建立有力、管理有效、法规完备的计划生育保障体系和工作机制。”强调计划生育是我们必须长期坚持的基本国策。在实现了人口再生产类型的转变之后，人口与计划生育工作的主要任务将转向稳定低生育率水平，提高出生人口素质。全党全社会必须从我国社会主义现代化建设的大局和中华民族生存与发展的长远利益出发，进一步抓紧抓好人口与计划生育工作。但是，“稳定低生育水平”与“统筹解决人口问题”的矛盾难以调和，而且“低生育水平”的范围语焉不详。2001年通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“国家稳定现行生育，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”2007年，《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》提出，到“十一五”期末，“全国人口总量（不含、澳门特别行政区和省）要控制在13.6亿人以内；到2020年，人口总量要控制在14.5亿人左右，总和生育率稳定在更替水平以下”，在人口总量外，增加了总和生育率的目标，而这一目标形同虚设，因为在可以预期的时间内，中国的总和生育率不会高于替代水平。

进入21世纪以来，随着人口生育水平的低于更替水平并保持多年，对人口数量、质量与结构谁是主要矛盾，部分学者仍然坚持“在中国人口问题中，数量问题仍然是第一位”，“规模问题第一位，结构问题第二位”，而李建新(2001)认为，“不是数量第一，结构第二，而应该是数量与结构并举”、“数量与结构统一”。将关注的重点从数量转移到生育率，符合实践发展的需要。因此，未来的人口目标应从总量目标向生育率目标过度，而生育率目标以替代水平为宜，即使是“稳定低生育水平”，亦应明确“低生育水平”的范围，过分低于“低生育水平”的地区应率先调整人口。《国家人口发展战略研究报告》已经将的注意力逐渐转向生育率，提出“全国总和生育率在未来30年应保持在1.8左右，过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展。”但是低于替代水平的1.8的生育率显然不是长久之计。目前对于“稳定低生育水平”的具体生育水平范围没有明确的界定，部分沿海城市总和生育率已低于1，远远低于替代水平，但是仍然要执行“稳定低生育水平”的。“十一五”期间，中国人口仍然强调“稳定低生

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育水平”。国家人口和计划生育委员会提出“中国计划生育不会调整，也没有研究是否要对现行生育做出调整。”(曾利明,2008)即现行的生育基本不变。十七大报告强调“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，计划生育部门陆续实施了“计划生育家庭奖励扶助”和“独生子女死亡伤残家庭扶助”等民生，弥补计划生育的对养老负担加重和人口安全的负面影响。上述人口数量目标都与经济挂钩，并且假设控制人口增长率可以保证人均GDP的增长率。没有任何研究可以确定令人信服的最优人口、有效人口或者适度人口数量，适度人口只是仁者见仁、智者见智的目标，但是，生育率的长远目标却是清楚的，内森?凯菲茨(Keyfitz,1985)的推导很直观：平均生育3个孩子会导致人口爆炸，平均生育两个孩子使人类灭亡，低于2的生育率同样不是长久之计。通常将平均生育2.1个孩子视为世代更替水平（bare replacement level）（由于儿童死亡率、结婚率等差异，替代水平可能高于2.1，本文的替代水平以2.1为准。），

即所有妇女平均生育2.1个孩子，不管其有无生育能力，不管其是否结婚。

因此，长远来看，人口的调整必须精细到可使得总和生育率在2.1附近，由此可以实现比较可行的零增长（Zero growth），折衷了乐观与悲观的看法，也容易为大多数人接受，人口发展目标应该从实现从数量到生育率的转变。人口数量目标以生育水平保持在替代水平为宜，这样，从微观上，一般的家庭生育两个孩子，长此以往，宏观上可以实现人口零增长，毕竟长期的人口增长和人口下降都是不可接受的，人口目标具有性，可与经济目标脱钩。王丰(2008)计算了中国1950～2006年期间的人口内在自然增长率，发现早在1990年时内在增长率就已经由正变负。并且通过该指标与人口自然增长率的比较发现，中国过去十几年的低生育率正在逐渐累积起人口负增长惯性。可见，中国的低生育水平已稳定多年并形成惯性，人口的重点逐步转向提高人口质量和优化人口结构。

二、提高人口质量

公元前四世纪，古希腊思想家柏拉图就提出了提高人口质量的朴素办法：“使优秀的男子和优秀的女子进行婚配，这种婚配愈多愈好。使劣等的男子和劣等的女子进行婚配，这婚配愈少愈好。对于前一种情

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况所生育的子女，还要给以良好的教育。因为只有如此才能保证人口中的优秀分子不致退化……女子的结婚生育年龄应为二十至四十岁，男子应为二十五至五十五岁。因为这时正是精神上、体质上都最健全的时候，才能生出健壮的后代。”(吴忠观,1984)20世纪30年代，中国近代人口研究先驱之一的陈达提出从优生和教育两个方面“改善人口的品质”(穆光宗,1995)，西奥多·舒尔茨（Theodory Schultz）在《对人进行投资：人口质量经济学》论证，阻碍世界粮食产量增加的主要原因，是人的素质和其他投入的质量的低下，以及由发展中国家和捐赠国，还有各种国际援助机构所造成的经济扭曲。因此，提高人口质量，也可以解决人口数量引发的资源问题。方海(1998)提出运用系统工程思想和方法，结合市场经济规律，客观评估中国人口质量状况，进而制定人口质量目标，制订规划采取相应措施，逐步提高中国人口质量。预期寿命反映了人口质量的身体素质。中国人口的平均预期寿命较高，1999年达到71岁。虽然低于美国、日本等发达国家，但已经超过中等收入和低收入国家的平均水平，据世界银行发表的《2000年世界发展报告》，2000年，中国的婴儿死亡率为30‰，尽管低于高收入国家的7.5‰，但明显高于中等收入国家的56‰和低收入国家的76‰，但是，中国人口的文化素质偏低，据日本矢野恒太纪念会发表的《2000年世界国势图会》统计，中国中等教育普及程度偏低1997年中学入学率为70%，仅相当于世界的平均水平，大学入学率很低，1997年仅为6%，不仅低于美国的81%、日本的41%等发达国家，还低于菲律宾的29%、泰国的22%。成人识字率也明显低于发达国家和韩国、泰国等中等收入国家的水平。(李仲生,2004)人口质量有待提高，《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年》提出，2009～2020年，高等教育总规模从2979万人增加到3550万人，毛入学率从24.2%提高到40%，主要劳动年龄人口（20-59岁）43

中受过高等教育的比例，从9.9%提高到20%。减少出生缺陷和促进生殖健康是计划生育的重要工作，也是中国人口质量的重要问题。卫生部数据显示，中国的出生缺陷发生率至少在4%到5%以上，每年因出生缺陷造成的直接损失达8亿元人民币，支付出生缺陷和残疾的医疗费用达150亿元人民币，全国每年新产生60~100万出生缺陷婴儿，其中30％在出生前后死亡，40％造成终生残疾，只有30％可以治愈或纠正。全国累积有近3000万个家庭曾生育过出生缺陷和先天残疾儿，占全国家庭总数的近十分之一。卫生部公布的2004年全国妇幼卫生监测结果表明，1996年至2004年，我国医院出生缺陷发生率呈上升趋势，2004年出生缺陷总发生率为128.38/万。

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其中，城市127.4/万，农村133.7/万，农村出生缺陷总发生率高于城市，男性围产儿总发生率高于女性。主要畸形发生率的排位是：先天性心脏病、总唇裂、多指（趾）、神经管缺陷、脑积水。(刘墨非,2005)出生缺陷给社会和家庭带来沉重负担。青岛市实行了“计划生育手术并发症患者生活扶助制度”为例，根据计划生育手术并发症鉴定的等级，对达到二等、三等、四等标准的患者，分别按每人每月500元、150元、100元的标准发放生活扶助金，直至患者治愈或亡故。

目前已发放扶助金25.65万元。(青岛市人口计生委办公室,2009)计划生育向生殖健康的促进，有利于降低出生缺陷和计划生育并发症的经济成本和社会成本。出生人口质量是决定人口素质的自然属性的基础。在稳定低生育水平的形势下，提高出生人口质量成为至关重要的人口问题。(郑晓瑛,2000)《中国提高出生人口素质、减少出生缺陷和残疾行动计划(2002—2010)年》提出，“到2005年，全国40％以上的城市、20％以上的农村地区落实“行动计划”措施，一级预防措施的人群覆盖率达20％以上。到2010年，全国60％以上的城市、40％以上的农村地区开展“行动计划”措施，一级预防措施的人群覆盖率达40％以上。”

三、人口结构目标

因为理想的人口结构是生育水平长期稳定在替代水平下形成的人口结构，而未来的人口结构在健康水平尤其是出生预期寿命稳定的情况下，主要受出生人口的影响，因此人口对人口结构影响很大。1999年，中国进入国际公认的老龄化社会，60岁以上老年人口占全国总人口的10%，据民政部和全国老龄办等部门发布的最新统计数字，截至2008年底，全国老年人口已经增至1.6944亿，现在每年增加近1000万人，中国人口老龄化持续加剧，到21世纪中叶，老年人口将从现在9个人中有一个发展到3个人中就有一个，且高龄化“空巢”

化日益严重，目前全国除青海、、外，均已进入老龄化社会。（据《中国式养老难题求解》http://news.xinhuanet.com/newmedia/2009-12/11/content_12629370.htm，《光日报》；又据《青海进入人口老龄化社会今年将大力发展老龄产业》，2009年年底，青海省60岁以上老年人口已达到

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56.32万人，占总人口的10%，亦进入人口老龄化社会。）

刘长茂任主编、张纯元任副主编的《人口结构学》是中国第一部系统研究人口结构的专著，但是，没有提出人口结构的目标。20世纪八十年代，费孝通就注意到人口结构变化可能引发的问题，他认为“我们采取了一胎化的号召，固然取得了相当大的效果，可是我们绝不盲目于这些措施所可能引起的人口结构的变化和这种变化对儿童教育，老人赡养等一系列的社会问题。”根据联合国预测，发达国家到2040年老年人口比例将达到25%，因此，田雪原将中国老龄化的最高“警戒线”可设定为65岁以上老年人口比例为26%。田雪原认为，如果仍采用急速的人口数量控制战略，到21世纪40年代，中国老龄化的水平就将超过发达国家平均水平，届时我国65岁以上的老年人口比例将超过26%的警戒线。(张巧玲，刘丹,2006)人口结构的目标应该是缓和人口老龄化的速度，尽量不突破老龄人口比例的警戒线。

四、人口分布目标

中国地域辽阔，人口分布东南密集，西北稀疏。胡焕庸(1935)提出“自黑龙江之爱珲向西南作一直线，至云南之腾冲为止，分全国为东南与西北两部：则此东南部之面积，计四百万平方千米，约占全国总面积之百分之三十六；西北部之面积，计七百万方公里，约占全国总面积之百分之六十四。惟人口之分布，则东南部计四万万四千万，约占总人口之百分之九十六；西北部之人口，仅一千八百万，约占全国总人口之百分之四。”该文中所附的《中国人口密度图》是中国的第一张全国人口密度图。70年后，葛美玲(2008)以ArcGIS为工具，以

第五次人口普查分县数据为基础，定量分析了中国2000年之人口分布，并在GIS支持下，直观显示了中国2000年人口密度图。研究表明，中国2000年人口分布仍保持东密西疏，东南部人口密中有疏，西北部人口疏中有密的空间格局；人口密度在100人/平方公里以上的地区占全国人口的91.19%，占国土面积的32.24%；人口密度在100人/平方公里以下的地区人口比重只有8.81%，面积占67.76%；在GIS工具帮助下，清楚界定了华北平原、长江三角洲、珠江三角洲、四川盆地和浙闽沿海地区等若干人口密度超过500人/平方公里的人口密集地区。研究认为，1960年来中国人口分布的地理格局并未发生大

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的改变。改革开放后，大量人口从不发达的内地流向东南沿海地区，对人口分布影响最大的是户籍制度，对人口分布最重要的研究是人口功能区研究，它根据不同的人口功能分区，因地制宜推行不同的人口。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“要推进形成主体功能区”，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”人口分布是主体功能区划分的依据和功能区规划的重要组成部分。《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）在“人口管理”部分进一步提出，“按照主体功能定位人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制。鼓励优化开发区域、重点开发区域吸纳外来人口定居落户；引导开发和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移，缓解人与自然关系紧张的状况。”这一宏观涵盖人口数量、质量与分布三方面。在国家层面上，功能区规划即为国家空间规划，具体到市级层面，类似“严格控制大城市发展，合理发展中等城市，积极发展小城镇”等规划观念，在《纲

要》中已更新为“坚持大中小城市和小城镇协调发展，……逐步改变城乡二元结构”。以往的城市规划中往往将土地使用划分为居住区、商业区和工业区，通过户籍引进或排斥流动人口，通过生育控制人口规划，这种规划思路已经不能满足城市和人口发展的需要。人口功能区的划定需要参考以下原则：

（1）因地制宜确定人口功能区的规划单元。

国家人口计生委《生态屏障、功能区划与人口发展》课题组基于每平方公里的格网数据，以县域为基本单元，系统评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件（地理格局、人居环境指数、土地资源和未来发展指数因素）将全国划分为人口区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口集聚区等4类人口发展功能区。并将辽中南城市群划为人口集聚区。其功能定位和战略取向为“提高人口密度、实现又好又快增长”(生态屏障、功能区划与人口发展课题组,2008)。鉴于目前的人口生育主要是以各省条例为基础，而制约人口再分布的迁移流动主要以区市县为单位，功能区划分亦不必过细，人口

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功能区划分到以乡镇、街道为单位即可满足需要。大连市开展的人口功能区规划从数据的可得性和行政区划的角度综合考虑，农村以乡镇为最基础的功能区规划单元，城镇有条件的地区可以细化到街道，具体的划分考虑了相邻地区的人口发展特性，如果基本相同可以划分为同样的功能区。如果区域内的指标总体特征相对一致，则在上级区划单位中可划分为同一种人口功能区，如果指标差异较大，则划为不同的人口功能区。

（2）人口功能区应遵循人口全面发展与前瞻性原则。

人口功能区划的目的是促进人口的全面发展和区域的可持续发展，功能区规划的开展有利于打破目前中国各区域的人口发展的不平衡状态。以生育率为例，北京、上海、天津和大连等城市的总和生育率已经降低到1以下，连续多年低于替代水平，人口的增长主要来自迁移流动人口，上海户籍人口从1993年起负增长，大连中山、西岗等中心城区也多年人口负增长，空巢家庭迅速增加，为了缓解年龄结构老化等问题，即使维持“稳定低生育水平”的前提，也应在人口功能区的中，充分考虑生育率下降的惯性和发达国家低生育水平造成人口老化、社会保障压力空间巨大并且不可逆转的前车之鉴，应尽快明确“稳定低生育水平”的生育水平范围，将生育水平恢复到1以上，因为生育率并非越低越好。从长远来看，生育率低于1的地区（主要是人口密集的城市）将不可避免地成为人口数量退化区，用人口迁入平衡不是长久之计。

（3）主体功能区发展的城乡关系和区域关系。

土地是人口在城乡间迁移流

动的重要问题，是城市发展的重要瓶颈。目前各地的城市规划都有将城市人口做大的倾向。从用地的集约程度看，东京人均建设用地仅78平方米，仅35平方米(石庆伟,2008)，王建(2004)在《到2030年中国空间结构问题研究》中预测未来中国城市人均土地面积为125平方米。一般而言，由于在城市居住用地面积要远远低于农村，如果农村人口迁移到城镇，可以节约利用土地。现在的问题主要是“离土不

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离乡”，农村举家迁移进城镇的机会很少，相当在城镇务工的人员另外占用一部分城镇土地，应当按照《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求，创造条件，促进土地承包权的流转，按照“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”，保证农民的生活水平不降低。如果将城市建设用地的增加与农村建设用地的缩减，城市建设用地的增加规模与吸纳人口定居的规模挂钩，而且不必触及耕地规模的红线，改善主体功能区发展的人地关系，兼顾城乡发展的机会公平与效率。

在国家层面上，国家人口计生委提出人口分布的七项目标，主要包括：把人口流向作为确定财政转移支付方向的重要依据，综合平衡人口集聚区承人口转移的成本以及区、疏散区生态保护的代价，完善对各地区的财政转移支付制度，促进基本公共服务的均等化等。目前的人口功能区研究是选择一定的指标，建立模型，测算各类主体功能区的适度人口容量(李江苏等.,2008)，并由此决定区域人口。但是，从目前城市之间的人口密度比较可见，适度人口数量即明确测算也难以横向比较，而且几乎必定有某些区域的人口超过承载能力。根据适度人口论的看法，计划生育执行的依据之一就是目前全国人口超过了自然承载能力，整体上是“过剩”的，究竟哪一部分人口就是“过剩”难以断定。而生育是人口数量的重要影响因素，在功能区划分完成后，存在着以下悖论：如果人口集聚区可以引进人口，那么在理论上可以放宽生育，而且比吸收外来人口在调整人口结构方面更可行，这是人口功能区研究需要解决的矛盾之一。

五、统筹解决人口问题的目标设计

随着人口和计划生育工作从管理到服务的转型，人口的目标亦随之转变。各地陆续提出了人口现代化、统筹解决人口问题等目标。这些目标对于确定人口的调整路径具有非常重要的导向作用。

（一）人口现代化目标

20世纪80年代，人口学界提出了“人口现代化”和“生育现代化”等概念，1997年，穆光宗从系统科学角度将人口现代化定义为“人口系统内部及人口系统与非人口系统之间相互作用的过程和结果，也

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是人口类型、人口变量、人口要素或人口特征自传统向现代的演进、转化过程。”陈友华(1998)阐述了人口现代化与社会现代化、尤其是与经济现代化之间的关系，构造了一个度量人口现代化发展状况及其程度的综合指标──人口现代化指数，指出人口现代化由三个不同的发展阶段所组成，并给出了其划分标准。王学义博士的《人口现代化研究》从制度分析与分析相结合等几个方面全面构建人口现代化的理论48体系和分析框架。上述研究都力图给出人口现代化的指标体系或发展目标，在实际工作中，威海市提出了“低生育水平持续稳定，人口自然增长率保持在零左右”等具体指标（表2.1所示），从目标值可以看到，II级指标中，总和生育率定为1左右，这是不可持续的，而优生优育基础知识知晓率等指标很难监测，人口结构中的“65岁及以上人口比重（%）”并非变量，很难保证实现，目标值的确定并没有合适的标准。

表2.1威海市2003-2010年人口现代化目标体系与目标值

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（二）人口均衡发展目标

“中国人口60年———中国人口学会年会”上，李斌提出要在国家人口发展战略研究的基础上，结合第六次人口普查和人口发展“十二五”规划编制，深入开展人口长期均衡发展研究，科学论证人口与教

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育、住房、交通、卫生、就业、社会保障、文化、资源利用、环境保护等社会发展的内在联系，为制定重大战略规划和提供重要依据。王世巍提出了城市人口均衡发展的指标体系。他认为，城市人口均衡发展指标体系应该可以描述和反映任何城市人口均衡发展的状况和发展趋势，即城市人口和城市资源、城市环境、城市经济、城市社会之间的协调程度和发展变化趋势。所以，在考虑城市人口均衡发展指标体系构成状况是，主要围绕城市人口、资源、环境、经济和社会五个系统来设计指标。在人口系统中，主要选取有关人口数量、人口结构和人口质量等指标，在资源系统中，主要选取有关主要资源人均占有量和对资源使用效益方面的指标，在城市环境系统中，主要选取环境总体情况和环境污染方面的指标，在系统中，主要选取有关城市经济总量，经济发展速度，经济结构和经济效益等式方面的指标，在城市社会系统中，主要选取有关城市人口健康水平、城市社会公平、城市社会保障和城市人口生活质量等方面的指标。城市人口均衡发展指标体系构成的具体情况见表2.2，这6类49项指标可以反映城市人口均衡发展的状况，但是可以进一步参照人类发展指数的思路遴选指标、赋予相应的权重，整合成人口均衡发展指标体系。

表2.2城市人口均衡发展指标体系

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