论我国《社会保险法》的立法完善

■龚家林

《社会保险法》我国于2011年7月1日开始实施。这部法律的颁布，结束了我国没有社会保险法典的历填补了中国特色社会主义法律体系中社会基本法的空白;实现了我国社会保险概念的新突破，基本实现史，

了社会保险的全覆盖;确立了我国社会保险的法律原则;构建了我国社会保险的整体法律制度框架;明确了《社会保险法》用人单位、个人和对社会保险的法定义务。但是，仍然存在缺陷，需要立法机关进一步加以完善。

[关键词]社会保险法;社会保险;社会保障[中图分类号]D922．182．3

[文献标识码]A

[文章编号]1004－518X(2011)08－0187－04

330038)

龚家林(1959—)，男，江西科技师范学院法学院副教授，主要研究方向为法理学。(江西南昌

《中华人民共和国社会保险法》(简称《社会保险)于2010年10月28日，法》经第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，于2011年7月1日正式生效实施。本文就这部法律的立法成就、存在的缺陷以及完善的对策，抒一己管见，抛砖引玉，供学界及立法界专家学者参考，期望能使该法得到进一步完善。

《社会保险法》一、的立法成就

《社会保险法》的立法成就主要表现在以下方面:(一)结束了我国没有社会保险法典的历史，完善了社会主义法律体系

《社会保险法》的颁布，使我国截至2010年10月，除及其4个修正案外，已制定现行有效的法律237件(其中包括起支架作用的法律50多件)、行规690多件、地方性法规8800多件、自治条例和单行条例700多件。目前以为核心，以法律为主干，包括行规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、

三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系《社会保险法》已经形成。[1]因此，的颁布，不仅结束了我国没有社会保险法典的历史，而且标志着中国特色社会主义法律体系已经形成，具有里程碑意义。

(二)实现了社会保险概念的突破，基本实现了社会保险的全覆盖

我国现有教科书中，社会保险，是指已经参加劳动关系的劳动者，在年老、疾病、工伤、失业、死亡以及其他暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会而导致生活困难时，为保障其基本生活需要，由国家立法强制建立社会保险基金，

[2](P254)

帮助劳动者克服困难的一种物质帮助制度。受此观

点影响，我国在社会保险领域的立法，局限于对城镇职工的社会保障，没有将农村劳动者、城市灵活就业人口以及在中国境内就业的外国人纳入保障范围。这种状况从一直持续了59年。从1951年1951年2月至2010年9月，

《中华人民共和国劳动保险条例》，2月26日政务院颁布的

，1988年6月28日通过的《女职工劳动保护规定》

187江西社会科学2011．8

到1998年12月26日颁布的《失业保险条例》，再到2003年4月16日颁布的《工伤保险条例》，保障的对象一直是正式就业的公民，但这部分人群仅占总人口的

十分之一。[3《]

社会保险法》的颁布实施，使社会保险的概念

实现了巨大突破。该法第2条规定:“国家建立基本养老保险、

基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，

保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。”第97条规定:“外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。

”从而将社会保险的保障范围不仅扩大到全体公民，而且扩大到在中国境内就业的外国人，从制度层面基本实现了社会保险的全覆盖。

(三)确立了我国社会保险的法律原则

法律原则是指能够作为规则的来源或基础的综合性、稳定性的原理或准则[4](P54)。《社会保险法》第一章总则，专门规定了我国社会保险的法律原则。这些原则主要有:第一，全体公民享有社会保险权利的原则。《社会保险法》第2条确立了全体公民享有社会保险权利的原则。第二，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应的原则。

《社会保险法》第3条确立了社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应的原则。第三，权利义务相一致原则。《社会保险法》第4条确立了社会保险权利与社会保险义务相一致的原则。第四，社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划原则。《社会保险法》第5条确立了社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划的法律原则。第五，国家对社会保险基金实行严格监管原则。《社会保险法》第6条确立了国家对社会保险基金实行严格监管的法律原则。

(四)构建了我国社会保险的整体法律制度框架《社会保险法》颁布前，我国的社会保险法律均为单行法规，不仅立法层次低，而且局限于某一方面，没有形成涵盖养老、医疗、工伤、失业以及生育的全方位的社会保险法典。《社会保险法》第二章至第十一章，分别建立起我国的基本养老保险制度、基本医疗保险制度、工伤保险制度、失业保险制度、生育保险制度以及与之配套的社会保险费征缴制度、社会保险基金制度、社会保险经办制度、个人社会保障制度、社会保险转移接续制度、社会保险监督制度和社会保险法律责任等制度，构建了我国社会保险的整体法律制度框架。

(五)明确了用人单位、个人和对社会保险的法定义务

188根据《社会保险法》第二章至第六章的规定，用人单位有依法办理社会保险登记的法定义务，并且有为其职工缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、失业保险费和生育保险费的法定义务。个人有缴纳基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的法定义务。县级以上在社会保险基金出现支付不足时，有给予补贴的法定义务。社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员对用人单位和个人社会保险信息负有保密义务。

二、《社会保险法》存在的缺陷

党的十七大报告提出了“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的奋斗目标，并且指出:“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事

业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”[5](P38)

因

此，社会保险只是社会保障体系的组成部分之一。社会保险不能解决的，可以由其他途径保障。制定《社会保险法》的目的，是为了完善社会保障体系而非取代社会保障体系。笔者认真研读了这部法律，发现该法存在以下缺陷:

(一)“基本养老保险”概念的内涵外延不明确法律不仅仅是为了法学家或法律专家制定的，是为了让广大公民了解统治阶级的意志而制定的，所以立法者只有用概念清晰的、明白无误的语言文字制定法律规范，才能使广大公民理解法律。了解法律规定的权利与义务后，才能依法办事。要做到立法语言的准确无误，必须做到立法语言的概念明确。一个概念是否明确，要看它的内涵和外延是否明确。概念的内涵是对一个概念对象特有属性的反映，概念的外延就是一个概念所反映的每一个对象。[6](P33－36)

一个概念，只有明确了它的外延和内涵，才能使这个概念清晰。只有清晰的概念，才能准确地表达其所要表达的思想。但是，《社会保险法》中在使用“基本养老保险”这一概念时，却没有明确它的内涵和外延。在整部社会保险法》的12章98个条文中，没有一个法律条文对“基本养老保险”这个法律概念的内涵、外延作出解释和规定。这使人们在阅读理解这一法律概念时，不知道基本养老保险”的特有属性是什么，也不知道“基本养老保险”包括哪些对象。

《“《社会保险法》第二章的标题是“基本养老保险”，在这一标题下，包括第10条至第22条，共计13个法律条文。从《社会保险法》第二章的法律条文的逻辑关系上看，凡是第二章的法律条文中表述的养老保险都应该属于“基本养老保险”的范畴。从概念之间的逻辑关系看，凡是第二章的法律条文中表述的养老保险概念，都应该与“基本养老保险”概念属于从属关系。但从《社会保险法》

第二章中使用的“基本养老保险”概念、“新型农村社会养老保险”概念以及“城镇居民社会养老保险”概念看，其中并没有反应概念间的从属关系，而是并列关系。

《社会保险法》的第二章中“基本养老保险”概念出现了两种外延，使得“基本养老保险”概念在该法中具有两种意义。第一种意义，是指在《社会保险法》第二章标题中的“基本养老保险”概念。其外延包括基本养老保险、

新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险。第二种意义，是指在《社会保险法》第10条使用的“基本养老保险”概念。其外延包括:第一，职工养老保险;第二，无雇工的个体工商户养老保险;第三，未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员养老保险;第四，其他灵活就业人员养老保险;第五，公务员养老保险;第六，参照公务员法管理的工作人员的养老保险。这使得该概念更加含混不清。

(二)城镇居民社会养老保险制度不够具体，不具有可操作性

《社会保险法》第22条规定:“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。”但是，该法没有对城镇居民社会养老保险的缴费主体、缴费标准、缴费年限、待遇标准以及是否给予补助等问题作出具体的、可操作性较强的规定。由于城镇居民这个群体的组成较为复杂，涉及的利益关系也较为复杂。城镇居民如果是在单位就业的，那么，他们依法应该参加基本养老保险。如果他们已经参加了基本养老保险，是否还需要再参加城镇居民社会养老保险?是否还可以再参加城镇居民社会养老保险?城镇居民如果是灵活就业的，是参加职工基本养老保险还是参加城镇居民社会养老保险?城镇居民如果是没有就业的，是否可以参加城镇居民社会养老保险?诸如此类的问题，

《社会保险法》均未作出具体规定，这些问题仍然处于无法可依的状态。

(三)公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险制度及新型农村合作医疗制度不够具体，可操作

论我国《社会保险法》的立法完善

性不强

虽然《社会保险法》第10条授权制定公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险办法，但在未作出规定之前，公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险，是处于无法可依状态的。《社会保险法》第24条规定:“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由规定。”因此，在未制定具体的新型农村合作医疗的管理办法之前，公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险制度与新型农村合作医疗制度涉及的缴费主体、缴费标准、缴费年限、待遇标准以及是否给予补助等问题均处于无法可依状态。

三、完善我国《社会保险法》的对策

从2007年12月审议《社会保险法》开始，在不到三年的时间里，要厘清社会保险制度所涉及的各种复杂关系，是一项非常艰巨的任务。但是，全国常委会完成了这一艰巨任务，实现了在2010年形成中国特色社会主义法律体系的奋斗目标。尽管在《社会保险法》条文中出现了一些缺陷，但从总体上说，

《社会保险法》还是一部代表的良法。要使该法进一步完善，笔者认为，可采取以下对策:

(一)明确“基本养老保险”概念的内涵与外延根据《立法法》第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序之规定，《社会保险法》已经走完了全部的立法程序。如果在《社会保险法》刚开始生效实施之初就修改，有失法律的尊严。因此，笔者建议根据《立法法》第42条第一款第一项的规定，近期，可由全国人民代表大会常务委员会对“基本养老保险”概念的内涵与外延作出立法解释。远期，可在生效实施后的适当时期，根据《社会保险法》实施中出现的新问题，将明确“基本养老保险”概念的内涵与外延问题与实施中出现的其他新问题一并解决。由全国常委会根据《立法法》第7条第三款之规定，启动法律修改程序。在《社会保险法》修正案中，直接对“基本养老保险”概念的内涵与外延作出法律规定，

使其有法可依。如果将基本养老保险的保障对象定位为所有在我国境内的居民，那么，基本养老保险的保障对象应该包括已经缴纳基本养老保险费的居民以及未缴纳基本养老保险费的居民。即在我国境内的居民享受基本养老保险待遇与缴费无关。那么，基本养老保险就成了国家福1江西社会科学2011．8

利。这将严重打击缴费人群的缴费积极性，并将导致基本养老保险基金来源枯竭。如果将基本养老保险的保障对象定位为所有在我国境内的已经缴纳基本养老保险费的居民，那么，那些没有缴纳基本养老保险费的居民将不在基本养老保险的保障范围之内。这些居民，国家将其纳入最低生活保障范畴。由于最低生活保障的保障水平要比基本养老保险的保障水平低，加之人类的趋利心理作用，将导致我国境内居民缴纳基本养老保险费的积极性提高，从而使基本养老保险基金获得稳定的资金来源，促进基本养老保险制度的良性发展。

因此，笔者建议，我国应将“基本养老保险”概念的内涵明确为:“基本养老保险是指国家依法建立基本养老保险基金，对已经依法缴纳基本养老保险费的居民，在其年老达到领取基本养老保险金的法定年龄时，依法发放基本养老保险金，帮助其克服生活困难的一种物质帮助制度。”这一内涵，使基本养老保险将我国境内的所有居民，均纳入其保障范围，无论是城镇居民，还是农村居民;无论是中国人，还是外国人，只要依法缴纳了基本养老保险费，就可以享受基本养老保险待遇。“基本养老保险”概念的外延可明确为:“第一，职工养老保险;第二，无雇工的个体工商户养老保险;第三，未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员养老保险;第四，其他灵活就业人员养老保险;第五，公务员养老保险;第六，

参照公务员法管理的工作人员的养老保险;第七，城镇非就业居民养老保险;第八，新型农村社会养老保险。”这一外延，使基本养老保险将我国境内的所有居民均纳入保障范围。无论是谁，只要依法缴纳了基本养老保险费，就可以享受基本养老保险待遇，从而实现基本养老保险的全覆盖。

(二)制定行规，规范城镇居民社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度

在总结城镇居民社会养老保险试点经验、总结新型农村合作医疗制度试点经验的基础上，由制定行规，对城镇居民社会养老保险、对新型农村合作医疗制度的缴费主体、缴费标准、缴费年限、待遇标准以及是否给予补助等问题，作出具体的、可操作性较强的规定，使其有法可依。在实现了城镇一体化的地区，如

190果当地经济社会发展的情况允许，可以将城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险合并实施。

(三)制定行规，规范公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险制度

根据《社会保险法》第10条的授权，应该尽早研究公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险问题，结合过去长期积累的公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险经验，出台公务员和参照公务员法管理的工作人员的养老保险的行规，使其尽早步入法治时代。

四、结语

《社会保险法》的颁布使我国形成了由相关法、民法商法、行、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门组成的中国特色社会主义法律体系。《社会保险法》的实施也使我国社会保障体系建设步入法治时代。相信随着该法的实施，我国立法机关将对该法的实施情况进行跟踪研究，提出完善修改方案。也将制定相应行规与该法进行配套，使我国社会保险法律制度得到进一步完善。我国和谐社会的建设将得到更加坚强有力的法治保障。

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【责任编辑:叶萍】