信阳师范学院学报（哲学社会科学版） 第３４卷・Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｘｉｎｙａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ 第３期２０１４年５月 （Ｐｈｉｌｏｓ．＆Ｓｏｃ．Ｓｃｉ．Ｅｄｉｔ．）Ｖｏ１．３４ Ｎｏ．３ Ｍａｙ ２０１４ 三农研究・ 从治理的 视角分析我国农村基层民主政治发展 李晓玲 （山西农业大学信息学院公共课教学部，山西太谷０３０８０１） 摘要：改革开放以来，我国农村基层民主政治建设取得了令人瞩目的成就，深刻地改变了广 大农村地区的治理。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的乡村民主治理 与农村基层民主政治发展之间形成了良好的互动。治理改革、治理关系的调适和治理过 程的改善促进了农村基层民主发展，同时，因这改变而引发的村民参与扩大对农村治理的进一 步完善也起到了重要的促进作用。 关键词：农村；基层民主；治理；治理关系；治理过程 中图分类号：Ｄ６２１．５ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００３－０９６４（２０１４）０３－００３２－０３ 改革开放以来，中国特色社会主义民主政治取 得了重大进展，特别是农村基层民主成为发展社会 主义民主政治重点推进的基础性工程，取得了令人 瞩目的成就，深刻地改变了广大农村地区的治理体 制。在农村民主实践中，以民主选举、民主决策、民 主管理、民主监督为主要内容的乡村民主治理 已经初步建立起来。农村基层民主的发展，普遍增 理范围不变。在这一治理中，村委会作为村民 自治组织，实行“三个自我、四个民主”，即在村内部 实行村民自我管理、自我教育、自我服务，村委会运 作中实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 乡镇作为国家行政权力在基层的代表，与村委 会之间是指导、支持、帮助与协助的关系。这一治理 的建立适应了当时农村家庭作为生产经营主体 的需要，很大程度上推动了农村经济的发展，促进了 农村权力结构的分化和理性化。将农村内部事务放 手由农民自己管理，减少了国家的管理成本。村委 会的干部由农民自己选出，保障了村干部来源于乡 强了农民的民主意识，提高了家民参政议政的能力， 农民参与村民自治活动的积极性空前高涨。 说过，让农民当家作主，实行村民自治，就是中国最 大的民主。 一、治理改革促进农村基层民主发展 村社会之中，防止了干部与群众的脱离 ” 。 十一届三中全会后，中国农村最引人注目的变 化从经济上说是推行家庭联产承包责任制，从政治 上说是推行村民自治。前者为农村发展提供了动 力，后者为农村发展提供了稳定的秩序。土地承包 政治改革是社会主义制度的自我完善和自 我发展。推进政治改革有利于增强党和国家的 活力，发挥社会主义制度的优势，充分调动人民群众 的积极性和创造性，维护国家统一、民族团结和社会 稳定，促进经济发展和社会全面进步。中国改革的 起点在农村，而且“分权”是改革的逻辑起点和内在 动力，治理改革成为促进基层民主发展的现实 任务之一，其关键是调动人民群众的积极性¨ 。 人民公社是一种权力过分集中的，该 责任制以不可阻挡之势席卷全国，虽然土地所有权 仍坚持归集体所有，即“村级所有，组为基础”，但土 地经营权完全属于农民，使得人民公社时期高度的 政社合一被打破。１９８３年发生在广西宜ｔｌ１县 果柞屯的村民自治，成为现代性民主新形势下国家 对农村的有效治理形式，国家通过自上而下的形式 在全国推行，进而使之制度化。“政治制度化”是亨 廷顿首次提出的概念，他认为，政治上的首要问题就 是政治制度化的发展落后于社会和经济变革，制度 化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。 控制着生产和生活资料的分配，它过于着重国家整 体利益而忽视个人具体利益，因而缺乏可持续性，限 制了农村基层民主发展的空问。１９８３年，国家决定 改革人民公社，恢复乡镇建制。公社改为乡或 镇，生产大队改为行政村，生产队改为村民小组，管 收稿日期：２０１３—１１－２６；收修日期：２０１４－０１—１８ 作者简介：李晓玲（１９８５．），女，山西太谷人，助教，硕士，主要从事基层治理和思想政治教育研究。 ・３２・ 李晓玲：从治理的视角分析我国农村基层民主政治发展 实现政治稳定的根本途径在于调适政治与经济发展 之间的关系，使政治具有现代化所要求的制度化。 个政治稳定与否，依赖于政治参与程度和政 治制度化程度之间的相互关系。经济和社会的发展 一会互动模式，可以促进我国基层民主的良性运作。 和谐间关系的构建，离不开社会力量的参与，社 会的民主机制在基层社会逐步形成，为农村基层民 主建设的理论创新和民主实践创造了更多的条件， 积累了丰富的经验，充分体现了人民当家做主的民 主原则。只有当民众有合法、有效的利益表达和实 现渠道时，的公共实现了民众利益时，才能 有和谐社会的产生。治理关系和谐可以促进行 政决策的伦理化和责任感，也可以加强农村基层群 必然带来政治参与要求的扩大。政治制度化是政治 共同体得以建立和维持的重要手段，是增进社会一 致性的重要手段，是实现社会公共利益的重要手段， 是国家政治生活合法性标尺。改革开放之后的农村 治理改革以“放权让利”为先导和核心，农民成 为利益主体，享有更多权利，农民政治参与的积极性 也不断提高，农村基层民主发展的空间得以拓展并 推动治理改革的深化。 二、治理关系调适促进农村基层民主发展 各种治理关系的调适对农村基层民生发展起着 重要的促进作用。美国政治学家亨廷顿认为：“各 国之间最重要的政治分野，不在于它们的形成， 而在于它们的有效程度。有的国家政通人和， 具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家 在政治上则缺乏这些素质，这两类国家之间的差异， 比民主国家和国家之间的差异更大。” 儿农村 社区内部各种治理主体需要具有供给秩序的能力。 有良好秩序，才能更好地执行和实施制度，而创造和 巩固秩序就是制度的重要功能之一。治理的和 谐是基层民主和谐发展的关键因素。立足于各 种治理关系的调整，力求社区与关系、社区内部 各治理主体的关系的和谐，“重新连接中断的沟通、 决策与影响的管道，将人民与政治系统更紧密地连 接在一起”ｌ４］。在一个政治制度化程度较高的政治 体系中，农民可以通过各种制度化渠道参与政治和 表达利益诉求，实现自己的政治愿望，从而有效地保 证农村政治的稳定和良好运转。 改革开放以来，我国社会治理关系逐渐实现从 “本位”向“与社会相结合”的方向转变。 作为基层自治组织的村民委员会和居民委员会，需 要以我国加强基层民主政治建设为契机，提高自治 能力，创新社会协同治理的方式，如发展以民主恳谈 为主要形式的“协商民主”，让基层和民众之间 围绕公共事务开展平等、自由、公开的对话和讨论， 基层在充分考虑民主恳谈结果的基础上做出决 策。通过加强与的沟通，扩大基层民众对公共 事务的参与度、知情度，增加在基层公共事务决策上 的发言权，开创与社会协同治理新模式。构建 和谐社会，实现公民与问的关系和谐，社区与政 府问的关系和谐，社区内部各治理主体问的关系和 谐，是基层民主发展的关键。建立合理的国家与社 众之间的互利共生感，从而加强公民对的政治 认同感、情感归属感和社会责任感。农村基层群众 自治中服务型的建设，理顺了上的问题，壮 大了农村社区自治主体，特别是加强了与居民、 社区与社区、社区与之间关系的和谐互动，既简 化工作程序，又提高行政效率，形成了良好的农村自 治社区与服务型合作治理的社会结构。 三、治理过程改善促进农村基层民主发展 党的十七大报告明确地把基层群众自治制度与 人民代表大会制度、中国党领导的多党合作和 政治协商制度、民族区域自治制度并列为我国四大 基本政治制度，要求发展基层民主，保障人民享有更 多、更切实的民主权利。近年来，农村基层民主获得 了极大的发展，特别是村民委员会选举工作在全国 各地农村深入开展，推动了村民自治的发展，保障了 人民享有更多、更切实的民主权利。治理过程改善 需要治理方式和治理程序的改进、创新与完善。民 主的程序创新，既包括民主程序创新，也包括民主创 新的程序化，两者都是民主的程序创新的有机组成 部分。民主创新，是指民主的实现形式、途径的创 新。而民主的实现形式、途径就是制度化、规范化、 程序化。我国的特殊国情意味着我们不能照抄照搬 西方的民主模式，要实现民主的程序化，必须根据我 国民主运行的实际情况进行程序性的创新，创造出 符合我国民主发展的程序，从而实现民主的程序化， 推动我国民主的发展。 在农民大众的广泛、平等参与下，通过农民的利 益诉求和的公开、自由、充分表达，以影响或修 正决策，使的决策更能体现当地大多数人 民群众的利益和意愿。“两票制”、“组合竞选制”、 “函投制”、“民主恳谈”、“决策制”、“民主决策 五步法”、“村务公约”、“外出村两委主要干部委托 代理制”、“两监督一赔偿制度”、“１＋４＋Ｘ”村务公 开模式、“村务监督委员会制度”等都是治理过程改 善的重要体现和基层民主政治建设的新路径，为广 大农民群众自由、广泛、直接参与基层社会公共事务 ・３３・ 第３４卷第３期 信阳师范学院学报（哲学社会科学版） ２０１４年５月 的决策和管理提供了新的渠道，为基层民众监督政 发展等三个方面 Ｉ５。村民在政治参与的过程中，权 府的权力行使提供了新的方式。它们丰富了农村基 层民主的形式，提升了农村基层民主的选举、决策、 管理和监督的层次。农民大众对农村治理过程的参 与使群众有了质询、投诉、建言的渠道，从实践中受 到了民主的锻炼和熏陶，政治参与热情不断高涨，民 利意识觉醒、公共责任感提升、对政治的认同感 提高，从而融入到农村政治生活之中，能够和平、宽 容地对待农村政治生活的变迁，促进农村基层民主 政治生活文化的形成和农村基层民主的和谐、健康 和可持续发展。村民参与的过程亦是对农村社区社 会资源的重新分配与再创造的过程，有利于农村社 会资源的有效整合。改革开放以来，村民参与成就 卓著，初步形成了具有中国特色的参与形式，最典型 主意识和民主观念不断增强。农民行使民主权利的 能力也不断提高，民主习惯逐步养成，能够广泛而真 切地参与社会事务的决策、管理和监督。此外，村民 对行政权力的制约和监督，是改善治理过程、确 保基层依法行使权力、防止权力的关键环 节。农村基层民主实践中治理过程的改善，提高了 农民群众对基层社会事务的知情度、参与度、选择度 和监督度，一定程度上防止和约束了权力利益化和 利益化，促进了地方基层权力机构的角色和功 能正确定位，有利于正确处理和有效解决治理过程 中群众与群众、群众与干部之间出现的各类社会矛 盾，从而确保了农村基层社会的和谐与稳定。 四、参与扩大有利于进一步促进农村治理 的转变 村民参与是实现农村基层民主发展的路径选 择，是农村民主政治的核心内容之一。它使村民获 得行使政治权力的机会，有利于村民政治愿望的实 现和决策的民主化，有利于实现政治国家和公 民社会的善治。广泛的村民参与，特别是村民的政 治参与，是现代民主政治的基础。只有通过村民参 与，才能使农村民主政治真正运转起来。村民参与 使公共更加科学和民主，提高了农村公共 和公共生活的质量，可以有效防止公共权力的滥用， 促进农村社区生活的和谐与安定，从而保护和增进 村民权益、促进村民权利的实现。１９７８年后，农村 基层民主得到很大发展，制度化基础日益巩固，制度 空间日益扩大。这种建立在个人利益基础上的参与 式民主，促进了国家治理的转变，并达成有效的政治 整合。改革开放后的农村基层民主发展都是基于满 足村民的切身利益，这是促使村民自主参与政治生 活的基础和动力。他们是否参与，参与什么，都取决 于其利益的考量。 村民参与是考察农村基层民主制度的一个重要 维度。一般而言，公民参与程度越高，民主化程度越 高。公民参与对于民主治理的作用至少体现在公共 产生与监督、公共决策运作过程、公民自治能力 ・３４・ 的便是实行村民自治。村民自治扩大了村民参与渠 道，为实现村民自身的政治权利提供了有效的途径。 “由下而上”的村民参与渠道使村民能够有效地参 与到农村社区政治生活中，对形成有效的监督， 使其真正做到对公民负责，保证公平、正义和和谐。 凡是有农村集体生活的地方，就有村民参与。大众 传播媒介自诞生以来就是权力博弈的舞台，农村社 区治理是中国农村基层民主发展的重大事件之一， 而政治传播是农村社区治理与农村基层民主发展的 桥梁之一。在中国，政治传播的发展影响到农村社 区中群众之间的关系，也影响到农村社区中权威与 治理模式的形成。从政治社会化的角度看，网络也 已成为村民实现广泛政治参与和民主监督的路径之 一，网络的发展为直接民主的广泛参与提供了保障， 提升了制定的民主化程度。现代化参与方式直 接影响了人们的参与广度和深度促使对村民的 冷漠态度日趋转变，与村民处于协商对话的平 台之上，认真倾听村民话语并做出积极的回应。村 民参与促进公职人员依法行政，促使责任 感的增强和透明度的增加，提升了的公信度，增 进了民众与之间的和谐。 参考文献： ［１］ 文选（第３卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，１９９３． ［２］徐勇．乡村治理与中国政治［Ｍ］．北京：中国社会 科学出版社，２００３． ［３］ ［美］塞缪尔・Ｐ．亨廷顿．变化社会中的政治秩序 ［Ｍ］．王冠华，等，译．北京：三联书店，１９８９． ［４］ ［美］罗伯特・Ｂ．丹哈特，珍妮特・Ｖ．丹哈特．新公 共服务：服务而非掌舵［Ｊ］．中国行政管理，２００２， （１Ｏ）：３８ ． ［５］贾西津．中国公民参与：案例与模式［Ｍ］．北京：社会 科学文献出版社，２００８． （责任编辑：蔡宇宏）
