生态安全和生态保护的法律制度

蔡守秋＊　

摘要：生态安全和生态保护的法律制度，是指有关维护生态安全、防治生态安全问题、保护生态环境的工作或活动的法律规范的有机整体，通常由有关法律条文和专门的法规、行政规章构成，包括有关规则、程序、保障措施、管理机构及其职责等规定。生态安全和生态保护的法律制度是生态安全和生态保护工作或活动的法定化、程序化和系统化，是开展生态安全和生态保护工作的法律保障。　

目前我国已经建立一系列环境资源法律制度，其中不少制度与生态安全和生态保护工作关系密切。专门性的生态安全和生态保律制度主要有生态安全和生态保护信息制度、生态安全的安全生产制度、生态安全问题风险评价制度、动植物检疫制度、生态安全和生态保护特定区制度、生态安全事故事件应急制度、生态补偿制度等。　

关键词：生态安全　生态保护　法律制度　　

一、生态安全事故事件应急制度　

在维护生态安全的法律制度中，生态安全事故事件应急制度是一项重要的制度。建立健全生态安全事故事件应急制度，对于维护生态安全、防治生态安全问题具有重要的意义和作用。　（一）生态安全事故和事件　

生态安全事故事件应急制度处理的主要问题，是突发性的生态安全事故、事件和紧急状态。　

在国外，有些国家的法律常常把事故与事件区别开来。一般认为，生态安全事故（ａｃｃｉｄｅｎｔ），是指不可预见的、非人力所能控制的原因所造成的暂时的、非计划的生态不安全状态；生态安全事件（ｉｃｉｄｅｎｔ　），一般指各种人为原因所造成的短期的生态不安全状态。但在我国法律中，对事故和事件往往不加区别。所谓突发性生态安全事故和事件，是指突然发生，造成或者可能造成生态环境资源重大污染或破坏，严重影响公众健康和公私财产的事件或者事故。其中包括但不限于造成或者可能造成重大生态破坏、环境污染、自然资源破坏、动植物损害、人们生命健康财产损害的重大自然灾害、病情、疫情和污染事件或者事故。所谓紧急状态，又称紧急事件、紧急情况、非常状态、特殊状态等。欧洲对“公共紧急状态”（ｐｕｂｌｉｃ　ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ）的解释是，“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。　紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对付措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态；另一类是社会引起的紧急状态。生态不安全的紧急状态，也包括由自然灾害引起的紧急状态和由人为原因引起的紧急状态两种情况。根据生态安全事故、事件的性质及其危害，可以分为不同的等级，如：一般生态安全事故、事件；重大生态安全事故、事件和紧急状态；特大生态安全事故、事件和紧急状态。重大的和特别重大的生态安全事故、事件，往往形成生态安全的紧急状态。　

随着科学技术的发展和人类开发利用自然资源的规模的扩大，生态不安全的意外事故、事件和紧急状态，有可能在一切社会发生；无论该社会是如何先进，生态不安全的意外事故、事件和紧急状态就如同肿瘤和人体分不开一样。例如，１９８８年１月１９日至３月１８日，上海市民共发生２９２３０例甲型病毒性肝炎，经调查查明此种甲肝因人食用感染了甲肝病毒的毛蚶所引起。２００２年９月１４日，南京汤山发生一起特大投毒案，造成３９５人中毒，４２人死亡；后查明系由犯罪人陈正平将“毒鼠强”放到“正武”面食店的食品内所致。２００３年在我国和其他国家流行的“非典型性肺炎”，２００４年在泰国、越南和我国流行的禽流感。至于由自然灾害、环境污染、环境破坏和核辐射等所引起的生态安全事故、事件和紧急状态更是不胜枚举。经

常发生的生态安全事故、事件和紧急状态主要有：水污染安全事故、事件和紧急状态；大气污染安全事故、事件和紧急状态；固体废物污染安全事故、事件和紧急状态；放射性污染和核辐射安全事故、事件和紧急状态；由陆源污染、海岸工程污染、海洋工种污染、船舶污染所引起的海洋生态安全事故、事件和紧急状态；由地震、火山爆发、台风、火灾等自然灾害所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由外来物种入侵所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由食品污染所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由各种病虫草害所引起的生态安全事故、事件和紧急状态；由各种传染病和生物污染所引起的生态安全事故、事件和紧急状态。　

生态安全事故、事件和紧急状态一般具有如下特点：一是突发性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态都具有突然爆发性；二是危害性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态，都对生态环境和人体健康财产产生较大的破坏或损害；三是紧急性，一旦发生生态安全事故、事件和紧急状态，都要求加以紧急控制和消除，延误时机往往会造成危害的扩大和损害的增加；四是特殊性，几乎所有的生态安全事故、事件和紧急状态都属于特殊情况，要求采取特殊措施加以处理或处置。　

为了应付包括生态不安全在内的各种突发事故、事件和紧急状态，各国相继采取了如下措施：（１）制定紧急状态法，如法国的《紧急状态法》，美国的《国家紧急状态法》、《国际经济紧急权力法》等，通过有关立法建立授予紧急权（在非常状态下的的紧急权力和行政非常权力称之为“行政”）机制和有关事故事件应急的法律制度。同样，对突发性生态安全事故、事件和紧急状态，也应该通过立法建立生态安全事故、事件和紧急状态的应急制度。（２）　设立处理事故、事件和紧急状态的机构，包括综合性的协调机构和专门的处置机构，如美国的处理恐怖活动对策委员会，１９８８年英国为处理球迷而成立的“紧急内阁委员会”。早在第二次世界大战结束后不久，美国疾病控制和预防中心（ｔｈｅ　Ｕ．Ｓ．　Ｃｅｎｔｅｒｓ　ｆｏｒ　Ｄｉｓｅａｓｅ　Ｃｏｎｔｒｏｌ　ａｎｄ　Ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ，　ＣＤＣ）就成立了疫病情报小组（Ｅｐｉｄｅｍｉｃ　Ｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅ　Ｓｅｒｖｉｃｅ，ＥＩＳ），它实际上是一支应对疾病爆发危机的的快速反应，又称“特种作战”，据说它在全球任何地方、任何时间、任何情况下出现突发疫情或生化武器袭击事件，都可以迅速到位，处理危机。成立这支特殊的医疗的最初的目的是为了监测和控制传染病，并作为可能发生的细菌战的预警系统。组建近半个世纪以来，疫病情报小组一直默默无闻，乏人问津。“９／１１”事件改变了这种状况，尤其是在美国遭受炭疽菌袭击之后，疫情小组开始走进公众的视野之内，它在这个不确定的时代中所显现出来的不可或缺性也开始得到美国的肯定。为了提高疫情小组的应急能力，美国卫生和公共服务汤普森（Ｔｏｍｍｙ　Ｇ．　Ｔｈｏｍｐｓｏｎ）给它增加了２０名工作人员（疫病情报小组在各州及地方卫生部门原有１６７名职员）。此外，世界卫生组织（ＷＨＯ）也于２００３年７月份宣布要建立一个类似的部门。在近半个世纪的时间里，疫病情报小组经手完成了一万多次传染病疫情调查和医疗行动，其中包括在全球发起根除天花和小儿麻痹症（ｐｏｌｉｏ）运动、探寻爱滋病毒传播途径、研究西尼罗河病毒（Ｗｅｓｔ　Ｎｉｌｅ）和ＳＡＲＳ病毒、到几内亚比绍医治霍乱以及赴乌干达抗击埃博拉病毒等等。他们最近的一次“战斗”就是参与追查策划炭疽菌袭击的。疫病情报小组的工作地点是全球性的：也许这一天他们会在一间美国监狱里检查某种突发病毒感染情况，而第二天则要乘上飞机远赴埃塞俄比亚参加抗击梅毒的任务。“我们更像地球村居民。”前疫情小组驻中国和非洲工作人员金（Ｒｏｂｅｒｔ　Ｋｉｍ－Ｆａｒｌｅｙ）这样描述自己的工作。在遭遇疾病突发事件的时候，疫情小组第一步即要确定病毒或病菌的来源，这并不容易。赶赴各地发病现场的疫情小组工作人员先将病人的血样和其他样本收集起来送往当地医院化验，然后将结果报告给在亚特兰大的美国疾病控制和预防中心总部。由总部来进行综合分析并最后确定传染源之所在。疫情小组侦察传染源所采用的手法其实无异于一般的侦察手段，包括对目击者和感染者的询问、制作疫情爆发点地图以及实验室化验等等。以１９８５年爆发的李思特菌（Ｌｉｓｔｅｒｉａ）食物中毒事件为例（该事件导致１４２人感染，４８人死亡），疫情小组发现此次的疫情有一个特征：感染者大多是西班牙裔的孕妇。那么，西裔孕妇和非西裔孕妇有何不同之处呢？疫情小组这样追问。结果他们发现二者在饮食习惯上存在差异。于是他们以此为线索，找到了传染源：一种被污染的墨西哥奶

酪。２００１年１０月份，当一家超市购物导报的图片编辑被发现感染炭疽菌后，疫病情报小组２４小时全天候跟随联邦调查局特工一道追查炭疽菌来源，最后查出炭疽孢子被藏于报社信件收发室内。在这以后不久，美国国家广播公司（ＮＢＣ）的一位工作人员在处理邮件的时候，发现其中的两封信件携有炭疽菌。这两件事情让调查人员意识到的袭击目标是媒体的信件收发室，其所用的袭击途径则是邮件。这样一来，虽然策划者仍未查出，但已可以通过对邮件进行处理达到保护公众的目的了。“炭疽”事件说明美国公共卫生监测系统存在着漏洞。其中之一就是联邦、州和地方公共卫生部门之间缺乏沟通，这降低了应对袭击的动员能力，致使公众接受到各部门相互矛盾的信息，从而造成了恐慌，不知道该如何进行自我保护。接受了这个教训后，美国公共卫生部门动手创建了一个更具协调能力的全国性应急网络，并加强了与其它涉及卫生和安全的机构——如联邦调查局及地方消防和部门——的联系与合作。鉴于在“炭疽”事件中的突出表现，目前疫病情报小组的建设工作在美国得到了进一步重视和加强。　　（二）中国现行的生态安全事故事件应急制度　

对于具有严重破坏性的生态安全事故、事件和紧急状态的处理，我国一向十分重视，并注意通过立法，建立重大事故、事件和紧急状态的应急处理的法律制度。例如，为了对付矿山重大伤亡等生产安全事故，我国制定了《安全生产法》（２００２年６月２９日）、《矿山安全法》（１９９２年１１月７日）、《建设工程安全生产管理条例》（２００３年１１月２４日）、《特种设备安全监察条例》（２００３年２月１９日）、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》（２００１年４月２１日）、《特别重大事故调查程序暂行规定》（１９８９年３月２９日）；为了对付地震事件，我国制定了《破坏性地震应急条例》（１９９５年２月１１日）、《电力系统破坏性地震应急预案》（１９９７年３月１０日）、《建设部破坏性地震应急预案》（２００２年５月１３日）、《地质灾害防治管理办法》（１９９９年３月２日）、《地震灾情上报暂行规定》（１９９３年３月１６日）、《地震灾情速报规定（试行）》（１９９９年８月２１日）等；为了对付航空飞行事故，我国制定了《民用运输机场应急求援规则》（２０００年４月３日）、《民用航空器飞行事故调查规定》（２０００年７月１９日）；为了对付铁路事故，我国制定了《铁路应急通信系统运用管理暂行办法》（１９９３年１２月９日）、《铁路行车事故救援规则》（１９９９年１０月２８日）、《铁路行车事故处理规则》（２０００年４月２８日）；为了对付公路事故，我国制定了《道路交通事故处理办法》（１９９１年９月２２日）、《道路交通事故处理程序规定》（１９９２年８月１０日）；为了对付重大疫情，我国制定了《传染病防治法》（１９８９年２月２１日）、《血吸虫病重大疫情应急处理预案（试行）》（２００３年５月１４日）、《疟疾暴发流行应急处理预案（试行）》（２００３年５月１４日）等；为了对付食物中毒，我国制定了《食品卫生法》（１９９５年１０月３０日）、《食物中毒事故处理办法》（１９９９年１２月２４日）。　

特别值得注意的是，通过２００３年防治非典型性肺炎的战斗，我国进一步完善了应付重大事故事件的法律制度。例如，在防治非典期间，我国制定了《突发公共卫生事件应急条例》（２００３年５月９日），《传染性非典型肺炎防治管理办法》（２００３年５月１２日），《医疗废物管理条例》（２００３年６月２６日总理第３８０号令发布）。国家环境保护总局相继发布了《关于进一步加大对医疗废水和医疗垃圾监管力度的紧急通知》（２００３年４月２２日）、《关于“非典”疫情防范时期加强医院废水和医疗废物处理处置的通知》（２００３年４月２４日）、《关于在防治“非典”期间加大对医疗废水、医疗废物监管力度有关问题的通知》（２００３年４月２７日）、《关于做好防治“非典”期间减免部分行业排污费和环境监测服务费有关工作的通知》（２００３年５月１２日）、《关于加强“非典”防治建设项目环境保护管理工作的通知》（２００３年５月１４日）以及《“ＳＡＲＳ”病毒污染的污水应急处理技术方案》、《“ＳＡＲＳ”病毒污染废弃物应急处理处置技术方案》（２００３年５月）等文件。　

商务部于２００３年１１月公布了《突发事件生活必需品应急管理暂行办法》。该《办法》共８章４２条，详细规定了生活必需品市场异常波动的定义与分级、应急准备、监测预警、报告与信息发布、应急处理、监督管理以及罚则等内容。该《办法》要求，各地应制定市场异常变动的应急预案，建立和完善必要的物资储

备和投放网络，建立生活必需品市场异常波动监测预警系统，及时、全面、准确地报告和发布市场异常波动信息。生活必需品的市场异常波动分为两级：一级指全国或跨省、自治区、直辖市的市场异常波动；二级指发生在一个省、自治区、直辖市的较大范围或一个计划单列市、省会城市的市场异常波动。市场异常波动的应急处理措施主要包括：通过及时向社会发布市场供求信息引导消费；通过大型流通企业已建立起来的供应链、连锁网络组织应急商品投放市场；区域之间进行应急商品余缺调剂；动用国家和地方应急商品储备；在国内资源不足时迅速组织进口等。　

从某种意义上可以认为，２００３年流行的非典型性肺炎，不仅促进了防治重大传染病事故事件的应急处理的法律制度的健全，而且促进了生态安全事故事件应急处理的能力建设。　

目前我国已经制定一些有关生态安全事故事件应急处理的行规、规章和其他行政规范性文件，初步建立了一些有关生态安全事故事件应急处理的原则、措施和制度。例如，国家环境保护总局于２００２年３月２８日发布《关于组建国家环境保护总局环境应急与事故调查中心的通知》，国家质量监督检验检疫总局、国家林业局、海关总署、外经贸部于２００２年６月２８日发布了《保护中国森林、生态环境及旅游资源采取临时紧急检疫措施》，国家环境保护总局于２００３年５月１３日发布了《关于下发〈环境应急手册〉的通知》。为了对付核电厂事故，我国制定了《核电厂事故应急管理条例》（１９９３年８月４日）、《核电厂事故报告制度》（２００１年１２月１１日），《核事故辐射影响越境应急管理规定》（２００３年２月４日）、《核电厂核事故应急演习管理规定》（２００３年２月２８日）、《核事故医学应急管理规定》（１９９４年１０月８日）等。为了对付水资源水污染事故，我国制定了《防洪法》（１９９７年８月２９日）、《黄河重大水污染事件报告办法（试行）》（２００３年１月１２日）、《黄河重大水污染事故应急调查处理规定》、《黄河水量调度突发事件应急处置规定》（２００３年５月２２日）、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》（１９８８年１０月２７日）、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》（１９９７年３月２６日）等。为了对付火灾事故，我国制定了《消防法》（１９９８年４月２９日）、《仓库防火安全管理规则》、《森林防火条例》（１９８８年１月１６日）、《草原防火条例》（１９９３年１０月５日）等。为了对付海上事故，我国制定了《海上交通事故调查处理条例》（１９９０年３月３日）、《船舶安全营运和防止污染管理规则（试行）》（２００１年７月１２日）、《海洋环境预报与海洋灾害预报预警发布管理规定》（１９９３年９月８日）。我国一些省、自治区和直辖市已经制定一些生态安全事故事件应急的地方性法规或其他规范性文件，如《北京市关于采取紧急措施控制北京大气污染的通告》（１９９８年１２月１６日）、《广东省民用核设施事故预防和应急管理条例》（１９９７年１２月１日）等。　

特别值得注意的是，为了加强国家环境保护总局对全国重大环境事故与生态破坏案件的执法监管能力，加强对全国环境监理工作的管理，根据编办《关于设立国家环境保护总局环境应急与事故调查中心的批复》（２００１年），国家环境保护总局组建了国家环境保护总局应急与事故调查中心。该中心下设环境稽查处、城市与工业污染应急监察处、区域与生态环境应急处和综合处。该环境应急中心的主要职责如下：　１．负责督查、督办环境污染和生态破坏案件，承担并协调与指导突发性、重大环境污染与生态破坏案件的调查、处理工作，参与跨省界区域、流域重大环境纠纷的协调工作。　２．负责全国环境污染与生态破坏事故应急响应系统的建设和管理工作。　３．负责受理环境问题群众举报电话，并负责处理群众举报的重大环境案件。　

４．协助总局承担全国环境执法监察、环境稽查和排污收费的、法规、规章和标准的拟订及前期准备工作，发布后监督实施。　

５．受总局委托负责管理和规范全国环境污染及生态破坏现场监督执法，组织开展对污染源、生态环境和农村环境现场监察，组织全国环境保护执法检查活动。　

６．受总局委托负责对全国排污收费工作进行稽查，组织开展全国环保行政执法稽查工作。　

其中城市与工业污染应急监察处的主要职责是：负责重大环境污染事故的应急处理、现场调查和技术指导；

参与跨省界区域、流域重大环境污染纠纷的协调工作；负责对城市功能区达标和重点污染源污染物达标排放情况进行现场监察；负责群众对城市与工业污染重大案件的举报电话的调查、处理；负责督查、督办有关城市与工业污染违法案件。　

区域与生态环境应急处的主要职责是：负责重大生态破坏案件的应急处理、现场调查和技术指导；参与跨省界区域、流域重大生态纠纷的协调工作；负责对各种类型的自然保护区及风景名胜区、国家森林公园的保护管理工作进行现场监察；负责群众对区域与生态环境重大案件举报电话的调查处理；负责督查、督办有关区域与生态环境违法案件；组织、指导区域或者流域派出机构的现场监督执法工作。　上述职责大都与处理生态安全事故、事件和紧急状态有关。　（三）环境资源事故报告处理制度　

目前我国已经基本建立有关环境资源事故的报告和处理制度，其中包括对生态安全事故报告和处理的内容。环境资源事故是指由于违反环境资源法规或因意外因素、不可抗力的影响所造成的危害环境资源的突发性事件，包括环境污染事故、生态破坏事故和其他事故。由于环境资源事故具有突发性、危害性大等特点，建立健全环境资源事故报告和处理的法律制度，依法及时报告、正确处理环境资源事故，可以使环境资源行政主管部门和及时掌握事故情况、采取有效措施、防止事故的蔓延和扩大；可以使受事故威胁、影响的单位和居民提前或及时采取防范措施，避免或减少事故损失；可以使有可能发生事故的单位增强防范事故的责任性，建立健全事故防范制度，尽可能地防止事故的发生，在事故发生后及时采取措施，减少事故损失。在各种各样的环境资源事故中，环境污染事故报告处理制度具有特别重要的作用，它与生态安全事故的报告和处理的关系也非常密切。　

环境污染事故报告处理制度是指有关报告、处理环境污染事故的法律制度，又称查处环境污染事故制度。目前各国环境法大都有预防和处理环境污染事故的规定，在国际社会已经形成通报、处理越境环境污染事故的制度和越境环境污染事故风险防范机制。我国早在１９８２年颁布的《海洋环境保》中已有处理井喷、漏油、船舶非正常排放、海损等环境污染事故的规定。中国《环境保》、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等环境法律，均对查处环境污染与破坏事故作了原则规定。例如，根据《大气污染防治法》（２０００年）第６１条规定，“对违反本法规定，造成大气污染事故的企事业单位，由所在地县级以上地方环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果直接经济损失百分之五十以下罚款，但最高不超过五十万元；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分；造成重大大气污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”　

《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》（１９８７年）等行政规章，对环境污染与破坏事故的分级、报告程序和处理程序等问题作了具体规定。根据该办法，环境污染与破坏事故分为一般、较大、重大和特大等四类。因发生事故或其他突发性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染与破坏危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。可能发生重大污染事故的单位，应当采取措施，加强防范。造成事故的单位必须在事故发生后向当地环境保护部门报告。各级环境保护部门按照职权范围，有责任向同级和上级环境保护部门及时、准确地报告管辖范围内发生的环境污染与破坏事故；当地应该采取有效措施，解除或减轻事故危害。在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门应当报经同级批准，采取强制性的应急措施，包括责令有关企业事业单位减少或者停止排放污染物。环境保护部门在收到事故报告后，应依法及时处理。对违反《环境保》规定，造成环境污染事故的企业事业单位，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款；情节较重的，对有关责任人员由其所在单位或者主管机关给予行政处分。《固体废物污染环境防治法》规定，对造成固体废物污染环境事故的，由县级以上环境保护行政主管部门处１０万元以下的罚款，对造

成重大损失的按照直接损失的３０％计算罚款，但其最高不超过５０万元。《大气污染防治法》规定对造成大气污染事故的企业事业单位，由所在地县级以上环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以上罚款，但最高不超过５０万元。对违反法律规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依照刑法追究刑事责任。　（四）对制定《生态安全事故事件应急处理条例》的建议　

目前我国虽然已经制定一些有关生态安全事故、事件和紧急状态的应急处理的法律、法规、行政规章，但是从总体上看，还没有制定专门的、统一的生态安全事故、事件和紧急状态的应急处理法规，还没有形成生态安全事故、事件和紧急状态的应急处理的法律制度。根据我国生态安全所面临的严峻形势，为了有效地预防、及时控制和消除生态安全事故、事件的危害，保护生态环境，维护生态安全，保障公众身体健康，建议国家制定专门的生态安全事故、事件应急法规即《生态安全事故事件应急处理条例）》。该条例宜包括如下内容：　　

１．生态安全事故、事件和紧急状态发生后，有管辖权的应该设立生态安全事故、事件和紧急状态应急指挥部或处理小组，由有关部门组成，以便统一负责对该事故、事件和紧急状态的统一领导、统一指挥。有关部门应该根据各自的职责做好生态安全事件的应急处理的有关工作。　

２．对突发性生态安全事故、事件和紧急状态的应急工作，应该遵循反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。　

３．各级应该组织对有关生态安全事故、事件的预防、监测、评估、处置的科学研究工作，建立健全有关信息网络和资料中心，落实资金。　

４．对在突发性生态安全事故、事件和紧急状态的科学研究、预防、抢险中作出贡献的人员，应该予以奖励。　５．做好突发性生态安全事故、事件的预防工作。国家应该建立统一的突发性生态安全事故、事件的预防控制体系，建立健全突发性生态安全事故、事件的监测与预警系统。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发性事故、事件，应当及时报告。　

６．国家应该建立突发性生态安全事故、事件的举报制度、应急报告制度和信息发布制度。首先应该建立突发性生态安全事故、事件的举报制度，对举报有功人员应该给予奖励。国家应该建立生态安全事故、事件的应急报告制度，包括规定应该报告的情况、信息，对报告情况的调查核实、确证和采取控制措施。同时应该建立生态安全突发事故、事件的信息发布制度，及时、准确、全面地发布信息。　

７．对突发性生态安全事故、事件的应急处理。生态事故、事件发生后，有关主管部门应该对事故、事件进行综合评价，提出应急预案的建议。所制定的突发性生态安全事故、事件的应急预案的内容包括：应急处理小组的组成和相关部门的职责，突发性生态安全事故、事件的监测与预警，事故、事件信息的收集、分析、报告与通报，应急处理工作方案，预防和现场控制，应急设施、设备、物资、器材的储备与调度，应急处理队伍的建设与培训等。县级以上地方各级应当组织有关部门制定本行政区内生态安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。有可能产生生态安全事故、事件的单位应当建立应急声援组织，指定应急救援人员。应急预案经批准后实施，有关部门应该积极配合，铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送有关人员、物资和设施。事故、事件发生后，应当迅速采取有效措施，组织抢救，减少损失。任何单位和个人都应当支持，配合事故、事件抢救，并提供一切便利条件。　

８．对特别重大的生态安全事故、事件，应该建立专门的调查处理制度。可以参考《特别重大事故调查程序暂行规定》（１９８９年３月２９日发布）的规定，在特大生态安全事故发生后，组织专门调查组进行调查，查明事故，写出调查报告，提出妥善处理方案和有关恢复生态安全的措施。对核电厂核事故，应该按照《核电厂核事故应急管理条例》（１９９３年８月４日中华人民共和国令第１２４号发布）、《核电厂核事故应急报告制度》（２００１年１２月１１日，国防科学技术工业委员会发布）、《核事故辐射影响越境应急管理规定》（２００２年２月４日，国防科学技术工业委员会发布）、《核事故医学应急管理规定》（１９９４

年１０月８日，卫生部发布）等规定处理。　

９．采用刑法手段维护生态安全紧急状态的秩序，对违反生态安全紧急状态法律的犯罪分子依法追究刑事责任。　

二、生态补偿制度　

（一）生态补偿及其法律制度概述　

生态补偿又称生态环境补偿、生态效益补偿、生态环境破坏补偿。生态补偿最初是来源于生态学的概念。《环境科学大词典》将自然生态系统补偿定义为：生物有机体、种群、群落式生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力；或者可以看作生态负荷的还原能力；或者是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态破坏所起的缓冲和补偿作用。这一概念强调的是生态系统自身的补偿。　

目前我国实际工作中的生态补偿，是指为了保护和恢复生态系统的生态功能或生态价值，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，以及基于环境保护和利用自然资源而对可能因此丧失发展机会的区域内的居民承担的给予资金、技术、实物上的补偿、上的优惠等行为。生态补偿的直接含义，是指人类对受到其污染破坏的生态环境和自然资源，而进行的“减少、治理污染和破坏，使其恢复、维持自净能力、承载能力、生长能力等生态功能”的活动。生态补偿的根本标志或目标，是对生态环境的补偿，是人类恢复、维持自然环境的自净能力、承载能力、生长能力等生态功能的活动，是人对生态环境的补血、补能、补功，即是人类对生态环境的补偿，主要是人与自然的关系；由于这些补偿活动是由人进行的，所以生态补偿在形式上表现为对从事恢复、维持自然环境的自净能力、承载能力、生长能力等生态功能的活动的单位和个人的补偿，即在形式上表现为对人的补偿，主要是人与人的关系；但是，对这些单位和个人进行补偿的前提和条件，是他们从事了恢复、维持自然环境的自净能力、承载能力、生长能力等生态功能的活动；如果他们没有从事对生态环境的补偿活动而获得了补偿，甚至付出的生态补偿费越多生态环境的污染破坏反而越严重，这就失去了生态补偿的意义和作用；也就是说，生态补偿应该最终落实到对生态环境的补偿上，生态环境是否获得了保护、恢复、治理这是衡量生态补偿成功与否的标志。目前有一种值得注意纠正的倾向是，有一些地方的单位或个人一味追求能够得到多少补偿费用即“争经费”，而忽视生态补偿的实际成就和效果即“干实事、出实效”，这就偏离了生态补偿的本意和方向。正确的作法是，在生态补偿工作中，要坚持“以人为本、以自然为根，以人为主导、以自然为基础”，正确处理人与人的关系和人与自然的关系，充分调动人的积极性和能动性，求得维持、保护、治理、恢复、改善生态环境的最大实效，实现经济、社会和环境的协调、可持续发展。　

从不同角度可以对生态环境补偿进行不同的分类，例如：国际生态补偿和国家生态补偿；流域生态补偿，区域生态补偿，部门或行业之间的生态补偿；土地生态补偿，森林生态补偿，草原生态补偿，水生态补偿，湿地生态补偿，海洋生态补偿，大气生态补偿；对为生态保护做出贡献者给以补偿、对减少生态破坏者给以补偿；主导的生态补偿和市场主导的生态补偿；直接补偿和间接补偿；“输血型”补偿和“造血型”补偿。　

生态补偿法律机制具有预防功能，引导功能，威慑、约束和缓和功能等功能。生态补偿法律制度是保护生态环境的重要措施，是法的公平价值的具体体现，它有利于环境权、发展权的实现以及经济和环境的协调。建立和完善生态环境补偿机制，提供强有力的支持和稳定的资金渠道，是国家生态环境保护与建设方针得以长期、稳定实施的关键。国家需要建立完善的、统一的生态环境补偿机制，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。　

生态补偿的基本原则主要有：生态效益为主、兼顾经济效益原则，公平原则，补偿与市场补偿相结合的原则等。生态补偿制度的构建，是一个艰巨的系统工程。生态补偿法律机制涉及生态补偿的法律规范的形成、实施到产生调整社会关系效果的整个运行过程。　

（二）生态补偿的方式　

长期以来，中国的生态环境保护和建设形成了“少数人负担，多数人受益”，“上游地区负担，下游地区受益”，“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。这是生态补偿机制不健全的主要体现。应该依据自然生态规律和经济规律，建立健全生态环境补偿机制，　如建立资源输出地区与资源受惠地区之间的生态环境补偿制度、上游地区生态保护与下游地区资源开发之间的补偿制度等，采用直接的和间接的各种补偿方式，保证生态环境保护和建设有其稳定的资金来源。建议通过立法保障如下生态补偿方式或渠道：　１．增加国家生态补偿拨款　

生态效益的特点是受益不排他性，即享受生态效益的是不特定多数人甚至是全社会，而社会利益的代表是国家即，或者说是生态效益的主要购买者，理应由国家财政支付生态补偿费用。因此，国家财政拨款或国家财政援助是生态补偿金的主要来源。国家财政拨款或财政援助的方式可以是：财政专项补助；事业拨款；财政转移支付；倾斜；差别待遇，减免税赋等。　

目前国家有关生态补偿拨款存在对从事恢复、维持自然环境的自净能力、承载能力、生长能力等生态功能的活动的组织和个人的补偿不到位的现象。例如，目前国家的退耕还林，对农民退耕还林的直接成本补偿不足，补贴时间不定期且短，没有考虑对其所承担的机会成本予以补偿，对农民退耕还林的激励缺乏持续性。在退耕还林过程中，农民退耕后所从事的林业经营存在较大风险或不确定性，国家对农民林地承包经营权性强、缺乏可交易性，可能导致农民在退耕还林承担的直接成本、间接成本和林业经营的巨大风险超过其所获得的补偿，从而会使农民在退耕还林过程中偏离生态优先的原则，使国家退耕还林中的“稳得住、不返弹”的长期目标难以实现。要克服此类现象，应该实施国家宏观下的有弹性的现金和粮食补贴；增加退耕还林农户种苗补助，并适当补贴林木管护费；实施林业分类经营，对生态林进行长期补贴；培育中幼林流通与转让市场，建立生态林国家收购制度。同时还应增加地方退耕还林的执行费用，切实减轻地方的财政负担；加大对退耕还林地区的财政转移支付力度，并逐步使其制度化，以支持退耕还林地区基本口粮田建设、发展后续产业、农村能源建设等工作的开展。　　２．向开发利用生态环境资源的组织和个人征收各种生态补偿费用，建立生态补偿基金　

（１）向生态效益受益人收取一定的生态补偿费。向从事相关资源开发利用的单位和个人征收森林资源费、草原资源费、水资源费、野生动植物资源费、水产资源费和海洋资源费，即对从事土地、水、矿产、森林、草原、狩猎、畜物、渔业、水产业、旅游业等生产经营活动的单位和个人，从其所获收入中，征收一定比例的费用，用这种费用或其一部分建立森林生态效益补偿基金、草原生态效益补偿基金、河流湖泊生态效益补偿基金和海洋生态效益补偿基金，用于提供生态效益的森林、草原、河流湖泊和海洋的保护、治理和恢复。　

（２）征收生态保险金、保证金。对从事自然资源开发、利用的单位和个人，根据其开发自然资源的数量和规模，对其征收一定的生态保险金、保证金，用这笔经费来治理生态环境和解决将来发生的生态安全问题。　（３）解决上下游生态补偿问题。由于重要的城市供水水源河流的上、下游分属利益受损主体和受益主体，应该建立由下游经济发达地区从受益收益中按适当比例支付给上游欠发达地区，作为其保护源头水质损益的补偿。　

（４）建立生态环保组织向社会公开募集生态补偿捐款的机制，即允许生态环保组织向国际组织、外国、外国企业和国内社会各界公开募损，用于生态恢复治理工作。应该加强对生态补偿费征收和使用的管理，发挥生态补偿费的最大效益。要科学评价生态保护和建设的项目，准确计算生态环境保护和建设费用，科学地制定补偿标准或收费标准。要建立生态补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为，改变补偿费由各部门收取、生态环境保护和建设不能实施综合考虑的不合理现象。　三、其他制度　

（一）生态安全的安全生产制度　

生态安全的安全生产制度，是指在生产过程中防治生态安全问题的法律制度。目前我国没有制定专门的有关生态安全的安全生产法律，但已经在有关生产法规和环境资源法规中规定有关生态安全的安全生产制度，已经基本建立生产安全制度和清洁生产制度，这些制度虽然不是专门的有关生态安全的安全生产制度，但对在生产活动中如何通过安全生产防治生态安全问题具有指导意义和借鉴作用。近来我国有关生产安全的立法开始强调维护生态安全和防治环境污染问题，例如２００２年颁布的《安全生产法》第３３条规定：“生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，由有关主管部门依照有关法律、法规的规定和国家标准或者行业标准审批并实施监督管理。生产经营单位生产、经营、运输、储存、使用危险物品或者处置废弃危险物品，必须执行有关法律、法规和国家标准或者行业标准，建立专门的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有关主管部门依法实施的监督管理。”　《建设工程安全生产管理条例》（２００３年）对建设工程安全生产管理制度作了具体规定。我国《清洁生产促进法》有不少内容与维护生态安全有关。为了进一步通过生产过程防治生态安全问题，我们建议通过立法补充有关生态安全的安全生产制度，规定有关生态安全的安全生产的一般、措施和要求，要求一切从事环境资源的开发、利用、保护、治理的生产经营单位和组织，建立健全生态安全的安全生产责任制度，完善安全生产经营条件，确保生产活动符合生态安全的要求。　（二）生态安全问题风险评价制度　

目前我国还没有制定专门的生态安全及风险评价的法律或法规，也没有形成专门的生态安全及风险评价法律制度，有关生态安全及风险评价的内容主要包含在环境影响评价制度之中。根据《环境影响评价法》，“环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据”（第４条）。另外，某些法律、法规或法律规范性文件已经有某个领域的生态安全风险评价的内容，例如《农业转基因生物安全管理条例》（２００１年）专门规定了涉及风险评价的制度：国家对农业转基因生物安全实行分级管理评价制度，建立农业转基因生物安全评价制度，对农业转基因生物实行标识制度。建议在修改《环境影响评价法》时，明确规定生态风险预防原则和生态安全问题风险评价制度，并将该制度进一步具体化。　（三）生态安全和生态保护特定区制度　

生态安全和生态保护问题具有地域性特征，防治生态安全问题的一个有效办法，是在发生或有可以发生生态安全问题的地区划定各种形式的特定区域，包括各种保护区、控制区、疫情区等。　

对容易受到损害的特定生态系统划定保护区加以特殊保护，是维护生态安全的重要措施，对于保护和改善生态环境，防治生态安全问题具有重要作用。截至２００４年年底，我国自然保护区数量已达２１９４个，总面积为１４８２２．６万公顷，占国土面积的１４．８％。目前我国《森林法》、《环境保》、《野生动物保》等法律，都不同程度地提到自然保护区的建设和管理问题。１９８５年７月，林业部公布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。１９９４年１０月，发布了《自然保护区条例》，对自然保护区的建设和管理作了专门规定。为了维护特定区域的生态安全和有效保护生态环境，法律一般规定如下控制措施：严格禁止破坏特定区域内的保护对象；在特定区域内从事某些活动。　

除了自然保护区外，环境资源法还设立了各种不同类型的其他特定区域，包括但不限于名胜风景区、旅游区、文物保护区、渔业区、污染物排放总量控制区和各种环境资源功能区、生态功能区。对上述特定区域，法律对环境行为有不同的要求和规定。　

环境资源功能区划或生态功能区划是维护生态安全和保护生态环境的基础性工作。我国于２０世纪９０年代初启动生态示范区、生态功能区的建设，国家环境保护局于１９９４年组织制定了《全国生态示范区建设规划》，１９９５年３月发布了《全国生态示范区建设规划纲要》。２０００年１２月，印发了《全国生态环境保护纲要》，提出了生态功能区、资源开发区和生态良好区保护的“三区”保护战略，即：对重要生态功能区实施抢救性保护；对重点资源开发区的生态环境实施强制性保护；对生态良好地区的生态环境实施积极保

护。《纲要》明确指出，江河源头区、重点水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域等地区在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态环境安全方面具有重要的作用。对这些区域的现有植被和自然生态系统应严加保护，通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区，要建立国家级生态功能保护区；跨地（市）的，要建立省级生态功能保护区。对凡是由于资源开发可能导致严重生态破坏的区域，要严禁开发，实行强制性保护。对生态环境良好区和农村生态环境，主要以试点、示范为突破口，实施积极性保护。　

在西部大开发中，最重要、最困难且最具争议的问题几乎都是发生在一些“一是贫困、二是生态脆弱、三是有特殊价值”的生态特区里。例如，我国西部是江河源头，脆弱的生态环境一旦遭到破坏，整个生态系统将受到严重破坏。而这些地方居住着相当比例的贫困人口，他们受贫穷困扰，急于摆脱贫困、改善生存条件的种种努力，往往直接构成对脆弱生态环境的破坏、加重当地生态破坏的压力。当他们没有更好的可持续的生活方式可供选择时，要求他们安于贫困、思富求变的愿望，接受诸多是不公平的，也是难以奏效的。应该从构建和谐社会，促进社会公平、正义的角度出发，加强这类地区的生态环境的保护和建设，对其实行如下特殊：（１）制定生态特区名录，对生态特区名录中的生态特区，实行特殊的生态补偿和措施，明确这些区域的法律地位和财政补贴等重大问题。可以采取以地、州为单位，对特殊生态区实行计划单列，对生态保护和生态建设项目允许其自主安排，对对环境有重大影响的经济发展项目则将其决策权、审批权上收。生态特区应该成为“ＧＤＰ豁免区”，在这些地区应以“生态保护和建设为硬道理”。这些地区的干部考核制度应与其他地区脱钩，主要考核他们保护和建设生态环境的政绩。（２）在生态特区建立新的跨部门、跨行政区的综合管理机构，统一监督管理生态安全、保护和建设活动。在制订国家经济、社会发展规划和土地、城市总体规划时，应该有生态特区规划和生态特区的内容。国家应该设立生态特区专门基金，专门用于这些地区的生态补偿。应该对该地区（主要是给农民）实行专门的生态补偿，并将其上升为法律，以确保他们因保护生态、放弃常规生产方式而从生态受益方（通过国家）得到的回报。国家的生态保护保护资金宜从大规模生态建设向生态补偿方向逐步转移。（３）对生态特区建设应该重视观念、理念上的转变。应从强调“改造自然”转变为“尊重自然”，从自上而下“调动和控制农民积极性”转变为依靠农民的主动性。对生态特区的教育、干部培训和专业人才的引进应有新的要求和做法。　目前我国不少环境资源法律都有划分、建设和管理自然保护区、自然资源功能区划和生态功能区划的规定，但是不够系统，有些法规之间还存在相互交叉、重复的问题。建议将《自然保护区条例》上升为《自然保护区法》，并制定统一的《环境资源功能区条例》，加强对自然保护区、自然资源功能区、生态功能区的统一规划、监督和管理。　

生态安全和生态保护的法律制度

作者：

作者单位：

蔡守秋

1. 蔡先凤 试论国际生态安全法的发展现状[会议论文]-2003

2. 李清源.LI Qing-yuan 生态地位·生态安全·生态保护——以西北地区为例[期刊论文]-西北民族大学学报（哲学社会科学版）2006(4)

3. 蔡守秋.CAI Shou-qiu 从对《德国民法典》第90a条的理解展开环境资源法学与民法学的对话[期刊论文]-南阳师范学院学报2006,5(4)

4. 蔡先凤 试论国际生态安全法的发展和实施现状[期刊论文]-安徽理工大学学报(社会科学版)2003,5(3)5. 闫志润 中国与中亚惩治国际环境犯罪的法律问题研究[学位论文]2007

6. 李霞.张忠潮.尹满萍 风险社会理论对维护我国生态安全的启示[期刊论文]-安徽农业科学2007,35(29)

7. 蔡守秋.Cai Shouqiu 环境公平与环境民主--三论环境资源法学的基本理念[期刊论文]-河海大学学报（哲学社会科学版）2005,7(3)8. 王树义 生态安全及其立法问题探讨[会议论文]-2005

9. 赵同军.Zhao Tongjun 浅议我国生态安全法律保护的必要性[期刊论文]-国家林业局管理干部学院学报2006,5(4)10. 蔡守秋 论生物安全法[期刊论文]-河南省管理干部学院学报2002,17(2)

引用本文格式：蔡守秋 生态安全和生态保护的法律制度[会议论文] 2005