奥巴马温室气体减排“新目标、新举措、新贡献”
初步分析
作者： 王田、苏明山、徐华清 时间： 2014-07-25 14:58:44
2013年6月,美国奥巴马发布了《总统气候行动计划》，明确提出要减少美国的碳污染，做好适应气候变化影响的准备，并在应对气候变化的国际行动中发挥领导作用。围绕上述三大行动支柱，过去一年中美国有关部门抓紧落实，如2月10日，率先向《公约》秘书处提交提案，全面阐述了对德班平台谈判和2015年协议要素的基本考虑；5月6日，白宫发布《国家气候变化评估(第三版)》报告，确认气候变化带来的不利影响正波及美国的各个角落以及与经济有关的主要部门；6月2日，环保局推出《清洁发电计划》提案，力争到2030年电力部门二氧化碳排放比2005年降低30%。本文在比较美国近几届温室气体减排目标与行动的基础上，对奥巴马提出的温室气体减排新目标、新举措、新贡献及其可能的效果与前景进行了初步分析。
一、温室气体减排“新目标”及其执行情况
美国是《联合国气候变化框架公约》（下称《公约》）的附件一缔约方，作为发达国家，美国负有率先大幅度减排的义务。过去20年来，从克林顿勉强签署《京都议定书》，无奈接受强制性量化减排目标，到布什拒绝批准《京都议定书》，抛出自愿性温室气体排放强度目标，再到奥巴马提出自愿性的温室气体减排目标，这些所谓“新目标”与《京都议定书》规定的发达国家减排目标相比，无论在减排力度和性质方面都有不少差距。
一是奥巴马在《总统气候行动计划》中只是重申了美国在2009年哥本哈根气候大会上减排17%的自愿承诺，在目标数量和性质方面并没有任何变化。奥巴马2009年上任后，高举应对气候变化大旗，美国众议院也于2009年6月通过了《美国清洁能源和安全法案》，提出到2020年温室气体排放总量比2005年降低17%、2030年降低42%以及到2050年降低83%的目标，但上述法案并没有在参议院获得通过。在2009年12月召开的联合国哥本哈根气候大会上，奥巴马总统向国际社会宣布了17%的自愿减排目标。由于《哥本哈根协议》不具有法律约束力，且这一目标在过去的近五年时间里并没有得到参议院的进一步批准，因此奥巴马在《总统气候行动计划》提出的17%减排目标既无新意也不具有任何国内法律性约束。
二是与克林顿签署的《京都议定书》中规定的第一承诺期比1990年减排7%相比，这一目标只比1990年减排4.6%左右。克林顿（1993-2000）将应对气候变化作为其任期内的优先事项，在上任伊始发布的《气候变化行动计划》中，提出了到2000年将美国温室气体排放量降低到1990年水平的目标及其50多项具体行动，并在1997年10月京都会议召开前夕，公布了《气候变化提案》。1998年，克林顿签署了《京都议定书》，接受第一承诺期（2008-2012）温室气体总量比1990年减排7%的目标，然而该议定书并未在其任期内获得美国国会的批准。由于2005年美国的温室气体排放量已经比1990年上升了16.4%，因此奥巴马提出的自愿减排目标不仅在履约时间上往后推迟了10年，且2020年目标量相比1990年只减排2.1亿吨二氧化碳当量，相当于在1990年基础上消减4.6%左右。
三是与布什提出的自愿性温室气体强度下降18%的目标相比，这一目标只是在正确的方向上前进了一小步。布什（2001-2008）在温室气体减排问题上态度消极，拒签批准《京都议定书》，并在其《气候变化战略》中仅提出温室气体强度下降目标，即到2012年单位国内生产总值温室气体排放比2002年下降18%，且未提出任何强制性措施。2008年4月，布什宣布美国到2025年达到温室气体排放峰值，但该目标遭到民主党和环保人士的强烈反对，认为美国温室气体排放不可能在未来20年还继续保持绝对量的增长。从实际情况看，尽管2012年美国温室气体排放强度比2002年下降了近22%，但10年间的温室气体排放总量只下降了7.3%，因此奥巴马提出的15年总量减少17%的目标与布什时期的强度目标相比，还是向正确的方向迈出了有限的一步。
四是虽然2012年美国温室气体排放量比2005年下降了10%，但与京都目标相差甚远，第一承诺期五年平均排放量比1990年水平高出8.9%。从1990年到2007年，美国的温室气体排放一直处于稳步上升之中，直到2008年金融危机出现才导致其排放出现下降，虽然2010年有所反弹，但近两年仍呈现持续下降趋势。根据美国环保局2014年4月15日公布的国家温室气体源与汇清单，2012年美国温室气体排放总量为65.26亿吨二氧化碳当量，其中二氧化碳、甲烷、氧化亚氮和含氟气体分别占82.5%、8.7%、6.3%和2.5%，除氢氟化碳外，其他五种温室气体近年排放均有下降。从部门排放构成看，电力行业、交通和工业领域分
别占排放总量的32%、28%和20%，其中工业领域排放自1990年以来一直呈下降趋势，而发电和交通领域的排放直到近年来才有所下降。尽管2012年温室气体排放总量比2005年下降10%，但第一承诺期五年温室气体排放总量平均值为67.87亿吨二氧化碳当量，约比1990年基准水平高出8.9%，与《京都议定书》规定的减排7%目标相比差距甚远。 五是总体而言，完成2020年比2005年减排17%目标相对比较乐观，其中前7年已经完成15年总目标的58.8%。尽管根据美国国会新发布的“气候行动报告”显示：美国在“2012基准情景”下仍无法达到17%的减排目标，但据美国2013年底发布的“气候双年报”认为，若成功实现非水电可再生能源“翻番”目标，加上天然气和碳捕集与封存技术（CCS）的发展，到2020年，清洁能源（包括部分天然气和CCS项目）发电量可达到58%，相应能源领域二氧化碳可在“趋势照常情景”基础上减排4.85亿吨，如进一步加大清洁能源比例至62%，同时进一步提高能效和相关电器能耗标准，能源领域减排量可达8亿吨。如果加上土地利用和林业变化额外增加的碳汇量，还可超额完成17%目标。世界资源研究所的报告同样显示，按目前的，美国能够实现17%的目标，其中48%的贡献来自现有电厂温室气体排放标准的提高，能效提高可贡献减排量的8%。未来资源研究所则预测，由于美国联邦出台的有关法令而实现的减排量只贡献6.2亿吨，而近2亿吨减排量则来自美国未来几年对能源需求的下降和能效的提高，通过实行州一级的温室气体减排，到2020年将再额外减排1.5亿吨左右。总体而言，由于多种原因，美国的温室气体排放已经走上了下降的通道，奥巴马总统第一任期内年温室气体排放下降9.2%的实绩事实上为其所谓“政治遗产”奠定了良好的基础。 有关机构对美国完成17%目标的路径分析（亿吨CO2当量） 美国国会预测 世界资源所预测 未来资源所预测 6.35，其中新建电厂排放标准导9.3，其中EPA法令实施导致7.1；电力能源领域CO24.85-8，其中建筑领域排放 3.3-4.4；交通领域0.1-0.4 致减排5.75；交需求下降和能效提；工业领域1.4-3.1 HFCs 甲烷排放 州级贡献 比趋势照常情景减少 与2005年比 下降14%～20%
1-1.35 0.25-0.9 - 6.1-10.2 通领域0.6 2.77 1.31 - 10.4 高2.2 - - 1.5 10.8 下降20% 下降20% 二、温室气体减排“新措施”及其预期效果
奥巴马在《总统气候行动计划》中提出的降低温室气体排放“新措施”主要包括：要求环保局迅速完成对新建和已有发电厂的碳污染标准的制订工作；大力发展非水可再生能源，到2020年实现发电量再翻番目标；在第二任期出台2018年后的机动车燃油经济标准；建立新的家用电器能耗标准，提高联邦建筑能效；削减HFCs和减少甲烷排放以及加强森林保护和可持续管理等。尽管提高电厂污染标准等措施并不是什么新鲜事物，其实际效果也有待于进一步观察，但在一定程度上突显了奥巴马减少温室气体排放的行动方向和路径依赖。
一是通过环保局出台新建和现有电厂新的排放标准，力争到2030年将电力部门二氧化碳排放在2005年水平上消减30%。电力部门是美国主要的二氧化碳排放源。2012年，美国电力行业温室气体排放20.亿吨二氧化碳当量，占全国排放总量的31.6%，其中二氧化碳为20.23亿吨，占全国化石燃料燃烧二氧化碳排放总量的39.9%，因此如何减少迄今为止尚未管控的电厂温室气体排放一直受到各方关注。美国环保局依据2007年最高的裁决，早在2012年4月就首次提出对新建发电厂每兆瓦时二氧化碳排放不超过1000磅（454公斤）的“一刀切”方案。奥巴马在其《总统气候行动计划》中敦促美国环保局抓紧出台相关目标及行动计划，并在其讲话中强调“为电厂设定更高污染标准的想法己不是什么新鲜事了，只是到了联邦赶上各州行动的时候了”。2013年9月，环保局公布了修订后的新建发电厂二氧化碳排放标准新提案，要求燃煤电厂及小型燃气电厂每兆瓦时二氧化碳排放不超过1100磅（499公斤），大型燃气电厂
排放不超过1000磅。2014年6月2日，环保局公布了针对现有化石燃料电厂公用电力发电机组碳排放标准的《清洁电力计划》提案，提出了分阶段、差异化的各州单位发电量平均碳排放具体控制目标。事实上，由于2012年全美风电新增装机容量就达到1340万千瓦，已经超过当年美国装机容量净增加1178万千瓦的水平，且2012年美国发电行业的二氧化碳排放已经比2005年的24.02亿吨下降了15.8%，而同期美国发电量只下降了0.2%，在发电量保持基本不变的前提下，前7年已经完成了25年总目标的52.7%。根据美国环保局、国会研究机构等分析，尽管上述电厂排放新标准涉及美国近1000家火电厂的3000台左右机组，考虑到目前这些电厂燃煤机组群的平均寿命已经达到42年，如果不淘汰，2025年平均寿命预期将达到49年，且其中约20%的机组服役期将超过60年。按目前这种趋势，预计到2020年，该标准将促使4900万千瓦燃煤发电机组淘汰，相当于届时燃煤发电总装机的19%左右，预计到2020年，发电行业的二氧化碳排放就可比2005年下降27% 左右。因此，可以预判上述排放标准对2020年以后美国发电行业温室气体减排的影响将非常有限。
二是继续大力发展可再生能源，在第一任期风能、太阳能、地热能发电量翻番的基础上，到2020年实现可再生能源发电量再翻番的目标。自克林顿以来，美国一直较为注重发展可再生能源等清洁能源，尤其强调发挥联邦层面的引领作用。1999年6月，克林顿出台13123号行政命令，要求加大联邦对可再生能源的投入，此外到2010年，联邦建筑还要安装2万个光伏系统。2005年布什出台的《能源法》设定了联邦机构可再生能源电力消费比重目标，要求在2010-2012年达到5%。奥巴马不仅要求加速清洁能源许可审批，扩大和促进电网的现代化等与行动，而且将联邦机构可再生能源电力消费比重由目前的7.5%上升到2020年的20%，到2020年，全美要实现风能、太阳能、地热能发电量在目前基础上翻番的目标。从实际执行情况及未来效果看，2012年，美国非化石能源发电量占总发电量的31.1%，发电量达到1.26万亿度（KWh），其中核电7693亿度，水电2765亿度，风、光、地热等非水可再生能源发电量为2274亿度。虽然2012年，风、光、地热等非水可再生能源发电量相比2008年的1274亿度增加了78.5%，但由于它占发电总量的比重只有5.6%，即使到2020年实现“翻番目标”，由于该翻番目标并不包含水电和核能，届时美
国风、光、地热等非水可再生能源发电量也就在4500亿度左右，相应的总装机规模也就在1.7亿千瓦左右。另据国际能源机构以及美国能源信息署的预测，2020年，美国非化石能源发电装机比重将由2012年的21%小幅提高到22%，发电量比重提高到34%，其中非水可再生能源比重约在10%左右。因此可以预判，这些措施对2020年以前美国单位能源二氧化碳排放强度的实际影响也不大。
三是继续着力提高能源效率，通过制定新的能效标准，到2030年实现能效水平相对于2010年提高一倍的目标，累计减少30亿吨二氧化碳排放。与发展清洁能源一样，克林顿和布什也都着力提高能源效率，但并未提出全国范围的整体目标。克林顿在1992年出台的《能源法》确定了2000年联邦机构建筑能效比1985年提高20%的目标，1999年6月，克林顿出台《行政命令13123》，要求到2010年每一家联邦机构建筑能耗比1990年降低30%。布什在其2007年出台的《行政命令13423》中要求：到2015年，联邦办公楼建筑能耗要比2003年降低30%，可再生能源燃料使用增加30%，2030年所有联邦建筑实现“碳中性”。奥巴马上任以来，在提高能效等方面延续了两党共识。为了落实《总统气候行动计划》中提出的建立电器能效标准和联邦建筑能效标准要求，在过去的一年中，美国能源部在已经为洗碗机、冰箱等产品设立新的最低能效标准基础上，又提出了9项有关电器和设备的能效标准提案，其中已经最终完成。从实际执行情况及未来效果看，2012年每平方米联邦办公楼建筑能耗相比2003年已经降低20%，2013年美国单位GDP能源消耗与2005年相比降低了12.1%，其中奥巴马执政的5年时间下降了7.5%。总体而言，尽管对实施能效标准的长期减排效果难以量化，但对于节约家庭支出，提高企业竞争力还是具有重要意义，而且对于美国这样人均能源消费和二氧化碳排放居高不下的国家而言，引导全社会低碳消费极其必要。
四是推动建立严格的乘用车燃油经济性标准，力争到2025年累计减排60亿吨二氧化碳，并提出2018年后的重型车辆燃油经济性标准。美国减少机动车温室气体排放的行动起源于2002年的加州，2004年加州空气资源委员会提出了到2016年汽车制造商需将新轻型汽车的温室气体排放量平均减少30％的标准，但由于受法律约束等因素而被拖延。奥巴马总统上台后就指示美国环保局与运输部要与汽车行业通力合作，制定适用于轿车和轻型卡车的燃油经济性新标准，2010年奥巴马又要求美国环保局和隶属于运输部的国家公路交通安
全局一起研究适用于重型卡车的温室气体排放和燃油效率标准。2011年7月，环保局发布了全国性的能效新标准，要求在2025年以前将轿车和轻型卡车的能效提高近一倍，即乘用车平均绩效达到每加仑54.5英里的目标。2011年8月，环保局提出了首个针对重型卡车和公共汽车的燃油经济性标准，覆盖2014年至2018年制造的所有车辆。在《总统气候行动计划》中，奥巴马已指示环保局和运输部国家公路交通安全局与制造商、工会、州、非组织和其他利益相关者合作，在2016年3月前，制定并公布适用于中型和重型车辆燃油效率和温室气体排放的新标准。从实际执行情况及未来效果看，据美国运输部的统计，重载卡车燃料经济性已经由2005年的6英里/加仑提高到了2012年的6.4英里/加仑，提高了6.7%。而据美国环保局的测算，由于美国轻型车辆标准适用于2011年到2025年出厂的车辆，预计可为消费者节约总计1.7万亿美元的燃油费，约合每辆车节约8200美元，每天降低220万加仑的油耗，在此阶段内出售的汽车在其使用寿命内将减少60亿吨的温室气体排放。
三、温室气体减排“新贡献”及其可能形式
自克林顿以来，美国联邦试图在国际气候变化谈判中发挥领导作用，国会两党也均有议员试图推进美国气候变化立法进程，但迄今为止，美国既未在国际层面提出具有显示度的减排目标，也并未在国内有相关立法提案通过。这种状况不仅导致美国无论是在全球气候变化谈判还是在国内气候行动上与其“责任和能力”差距甚远，而且也直接影响了奥巴马对德班平台谈判的新贡献。
一是从“新贡献”可能承诺目标的法律性质看，仍将提出自愿的、不具有国内法律约束力的减排指标。从近两年提交的与气候变化相关的立法提案看，美国支持气候变化行动的提案有增加趋势，但更侧重于提高能源效率、增强适应气候变化能力、提高能源安全性和产业竞争力等方面，并试图以温和的、非直接的方式取得国会两党议员的支持。第113届国会（2013-2014）迄今为止共收到176项提案，其中10支持应对气候变化行动，其中大部分聚焦在加强某一领域具体行动，仅有一项提案要求设立碳税，一项要求新增林业温室气体清单报送的法案经总统签署生效。尽管在2013年总统国情咨文中，奥巴马再次呼吁国会通过基于市场机制减排的立法，但实际上近两年国会并未再次提出涉及建立“限额排放交易”的提案。同时，美国环保局在《清洁空气法》下对温室气体排放的管控措施仍有一定法律风险，在第113届国会收到的6反对应对气候变化行动中，
有45项企图阻止美国环保局对电厂设立温室气体排放标准，而且已有三项反对提案经众议院投票通过，其中一项明令禁止环保局为发电厂设立温室气体排放标准。可以看出，由于两党在气候变化问题上仍存在较大分歧，且当前并不具备将气候变化作为紧迫问题处理所需的广泛基础，因此美国国会近期很难通过涵盖多领域的综合性气候变化立法。从“新贡献”可能承诺目标的法律性质看，尽管美国在有关德班平台谈判提交的提案中提出了三个选择方案，但最大可能仍是以行政命令的形式提出自主承诺，且在近期也难有国内法律约束力。
二是从“新贡献”可能承诺目标数量及目标年看，2030年比2005年减排35%以上是目前最具公约数的一种方案。从2009年众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》以及奥巴马当时设定的长期减排目标看，如到2050年完成减排83%的目标，那么美国到2030年排放应比2005年下降42%。根据世界资源研究所的测算，美国如能进一步提高新建和在建电厂排放标准、提高燃油经济性标准以及工业能效，完全有可能在2030年实现比2005年减排35%的目标。由于奥巴马总统坚信应对气候变化将是一场美国能够领导并将最终领导一场21世纪的战斗，也坚信这是一场美国必须发挥领袖作用的“战争”，即便未来美国温室气体排放尚存在一定的不确定性，从目前态势看，奥巴马很可能会继续循着这一减排路线图努力，也不会在原有目标上发生较大倒退。因此，美国提出2020年后的行动目标很可能是到2030年比2005年减排35%以上，努力接近于《美国清洁能源与安全法案》提出的42%的减排目标。当然，也不能排除美国为了迎合小岛屿国家诉求，在国内立法推动下，提出2025年的减排目标作为未来承诺有法律约束力的中期目标，在这种情景下提出的目标有可能是到2025年比2005年减排30%左右。
三是从“新贡献”可能承诺目标的前置条件及承诺模式看，仍将坚持发展中排放大国的实质性贡献及各国自主承诺模式。尽管美国在年初提交的德班平台提案要素中，明确提出缔约方在德班平台下提出的新贡献不应以接受外部支持为前提，要求各国的贡献应是的、不附带条件的。然而，从美国国内两党执政理念以及国会态度看，早在克林顿执政期间的1997年7月，美国参议院以95:0通过了著名的“伯德法案”，要求美国总统不得签署任何不要求发展中国家减少或温室气体排放，或任何可能对美国经济造成严重危害的温室
气体减排条约。2008年4月，布什总统宣布美国到2025年要达到温室气体排放峰值目标时宣称，将这一温室气体减排目标纳入具有法律约束力的国际协议的前提是其他主要经济体也要将他们的目标纳入该协议。毫无疑问，美国是不会接受没有中国实质性参与和贡献的任何国际协议。从谈判提案要素及最近一段时间国会相关提案大多倡导美国采取更温和的步骤看，美国对“减排目标”仍会继续倡导依靠“自下而上”方式以自愿承诺的形式提出。
