路外公共停车场产业化研究——以天津市为例
于守静，阴炳成
摘要：随着机动车保有量快速增长，大城市停车难问题不断凸显，相关经验表明，建设路外公共停车设施被认为是缓解局部停车问题的有效手段。现状路外公共停车场项目不仅投资成本高，而且收益慢，因此难以吸引社会资本的投入，停车产业化成为吸引社会民间资本投资路外公共停车场的关键途径之一。本文在总结国内外主要停车产业化，包括土地优惠、税费减免、低息贷款、商业配套和资金补贴的基础上，分析天津实际两处典型路外公共停车场的投资、运营成本和受益情况，通过建立财务分析模型研究各种停车实施效果和财务敏感性。在此基础上，本文提出了为推动天津停车产业化的发展，应尽快出台涉及土地、经营、财政、收费等相关领域综合，以吸引民间资本投资路外公共停车场，增加停车泊位有效供给、弥补公共服务短板，改善居民出行环境。该研究建立了停车产业化的定量分析方法,发挥市场的自动调节作用，可为其他城市制定停车产业化提供借鉴。 关键词：静态交通，停车产业化，路外公共停车场，停车，财务分析
引言
近几年，我国主要大城市均已进入机动车快速发展阶段，但停车设施供给远远落后于机动车保有量的增长速度，停车供需矛盾进一步突出。从停车设施供给方式来看，主要包括建筑物配建停车泊位、路外停车泊位和路内停车泊位三种方式，其中建筑物配建停车泊位可随建筑物同步配套实施、路内停车泊位则由交管部门等相关部门结合道路和停车需求实际情况予以施划，而对于路外公共停车泊位特别是地上停车楼和地下停车场由于建设和运营成本过高、建设严重滞后。然而很多城市，特别是老城区，由于历史原因，配建比例低，路内泊车空间缺乏，建设路外公共停车设施成为缓解停车问题最有效的手段。在此背景下，如何推动路外公共停车设施的建设，成为交通领域亟待解决的关键问题。
建设资金缺乏，运营成本高昂是路外公共停车泊位供给的最大瓶颈问题，由于现状投资停车场项目具有成本高、收益慢的特点，难以吸引社会资本的投入。在国际上，一般通过采取优惠措施，促成多元化的投资机制，刺激社会资本投入的积极性，加快城市公共停车场的建设。本文在总结国内外相关研究的基础上，结合我国实际停车问题和、产业环境，针对路外公共停车场的建设和运营问题，有针对性地提出停车产业化的建议，并给出了不同产业化和条件财务评价的一般方法。
1 国内外主要停车产业化综述
根据现状建设管理模式，路外公共停车场从建设到运营主要费用大致包括：土地开发费
用（包括土地出让金和拆迁安置补偿费等）、建安费用（包括停车场土建费用和设备投资费用等）、各种税费及配套费、停车场管理人员劳务费用、停车场设备维护费用等。因此，国内外停车产业化主要涉及土地、税收、低息贷款、商业配套和资金补助等方面。
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1.1 土地优惠
土地费用在停车场建设总成本中占有相当大的比例，部分城市在停车产业发展初期都出台了相应的土地出让优惠来吸引投资。如日本规定停车场建设享受城市基础设施优惠；重庆市2014年出台《重庆市关于鼓励投资建设公共停车场的指导意见》中，提出“新建公共停车场建设用地以行政划拨方式供地”。
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1.2 税费减免
路外公共停车场建设中需缴纳各类建安税费，经营中需缴纳营业税、企业所得税、房产税等税费。从国内外的实践来看，税费减免主要集中在市政配套费、企业所得税和其他税费上。如日本《停车场法》中规定，建造地下停车库或机械式停车库免收地价税和事业所得税、地下停车库的不动产所得税和固定资产税优惠1/2-2/3；杭州市2014年出台《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》中，提出“新建公共停车场免缴城市基础设施配套费，免收防空地下室易地建设费（须兼顾人防需要）、临时占用绿地补偿费、临时占道费和挖掘修复费（公共停车场建成后，建设单位应负责恢复临时占用的绿化和城市道路）”。
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1.3 低息贷款
由于停车场建设资金大，通常需要向银行贷款来筹集资金，低息贷款可降低总成本。如日本道路开发资金、地方债、日本开发银行的资金对停车场提供低息贷款，贷款利率为2%-2.5%，贷款期为15-25年不等；我国则按长期放款利率之下限提供融资。
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1.4 商业配套
为增加停车场的经营收入，缓解停车场单一收入来源造成的收入低下，部分城市允许停车场部分建筑面积进行商业活动。如住房和城乡建设部2015年出台《城市停车设施建设指南》中，提出“公共停车设施在确保原有功能，不占车位的前提下，允许配建开发不超过20%的附属商业配套面积，外围换乘停车设施商业配套面积最高不超过30%”；杭州市《鼓励和推进杭州市区公共停车场产业化发展的实施办法》中，提出“社会力量投资新建地上公共停车楼或地下公共停车库泊位数达到200个（含）以上的，可配建一定比例商业面积。地上公共停车楼商业建筑面积与停车功能建筑面积之比一般控制在0.1（含）以下，地下公共
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停车库商业建筑面积与停车功能建筑面积之比一般控制在0.25（含）以下”。
1.5 资金补助
对于停车场的资金补助，国内外的主要做法有补贴和泊位奖励两种形式。如南京市2015年出台《南京市鼓励公共停车设施建设优惠的若干规定》中，提出“公共停车设施竣工验收合格后，市、区两级财政对停车设施建设资金实行一次性奖励补助，补助标准为：地下停车库2万元/泊位、地上停车楼1万元/泊位”；重庆市2015年出台《主城区公共停车场建设项目市级财政“以奖代补”暂行管理办法》中，提出“市级财政对主城区公共停车场建设项目按区域、分类别实行以奖代补，奖励标准为：地下停车库2.4万元/泊位、地上停车楼0.9-1.62万元/泊位”。
谢志明等分析了停车场平均综合总成本（ATC）与土地费用、营业税等税费的关系，计算得出采用不同减免税费优惠措施情况下的ATC变化曲线。该曲线的变化趋势显示，通过采取减免税费的优惠措施后，停车场项目的ATC都有所降低，其中采取免征地费优惠措施后降低幅度最小，其次是采取在投资回收期内免营业税措施，而采取免拆迁费和在投资回收期内减部分所得税优惠措施后ATC的降低幅度相对较大，并以采取免拆迁费优惠措施的降低幅度最大，说明采取免土地费用（包括征地费和拆迁费）优惠措施是降低停车场项目综合成本投入最有效措施，而在投资回收期内采取减免税费优惠措施也是一个非常有效的措施。
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图1 采取不同减免措施情况下的ATC变化曲线图
2 典型路外公共停车场投资运营情况分析
以天津市已建成路外公共停车场为例[1]，无论占地的地上停车楼还是绿化结合的地下停车库，由于前期投入较大在实际运营中均处于亏损状态。
表1 天津典型路外公共停车场基本情况
大胡同停车楼 西安道地下停车库 类型 占地的地上公共停车楼 绿化结合的地下公共停车库 泊位数 398个 590个 建成时间 2006年 2010年 2.1 投资构成情况
对于占地的地上公共停车楼，在没有任何优惠的基准情况下，公共停车场的投资平均高达18.9万/泊位。在各项投资支出中，土地费用、建筑安全工程费、设备购置安装费、基础设施配套费所占比重较大，分别占总投资的41.8%、23.8%、13.2%和12.2%，其中土地费用占比例最大。 管理费用 2%设备购置安装费 13% 建筑安装工程费24%
同样，对于绿化结合的地下公共停车库，虽然土地费用已平衡至地上绿化部分，由于地下工程投资相对较高，公共停车场的投资仍高达25.0万/泊位。在各项投资支出中，建筑安装工程费、设备购置安装费、基础设施配套费所占比重较大，分别占总投资的71.2%、15.6%和7.7%，其中建筑安装工程费占比例最大。
财务费用4%开发期其他税费0%土地费用42%基础设施建设费12%前期工程费3%图2 占地的地上公共停车楼建设投资构成情况图
财务费用3%管理费用2%设备购置安装费15%开发期其他税费1%基础设施建设费8%建筑安装工程费71%
图3 绿化结合的地下公共停车库建设投资构成情况图
2.2 收支构成情况
对于占地的地上公共停车楼日常运营收支，在目前的市场情况下，每个泊位每年经营收入仅为2613元、而各种运营成本支出达到16246元，该停车楼每个泊位每年亏损达到13633元。其中，房屋折旧（45%）、贷款利息（26%）、人员工资及福利（8%）所占比例最高。 利息支出26% 水电4% 设备维护 5%管理费用 5%
营业税4%土地使用税1%房屋折旧45%人员工资及福利9%停车设施折旧1%图4 占地的地上公共停车楼运营支出构成情况图
同样，对于绿化结合的地下公共停车库日常运营收支，在目前的市场情况下，每个泊位每年经营收入为3298元、而各种运营成本支出达到15758元，该停车楼每个泊位每年亏损达到12460元。其中，房屋折旧（34%）、贷款利息（37%）、人员工资及福利（9%）所占比例最高。
营业税1% 利息支出 37% 水电8%
土地使用税0%房屋折旧34%停车设施折旧1%人员工资及福利9%管理费用1%设备维护9%图5 绿化结合的地下公共停车库运营支出构成情况图
通过上述实际项目的财务收支情况可以看出，在不享受相关优惠的前提下，占地的地上停车楼在30年经营期内的内部收益率仅为1.62%、投资回收期长达26年；而绿化结合的地下停车库内部收益率仅为2.23%、投资回收期更长达29年。因此，路外公共停车设施巨大的投资和每年亏损的经营情况，造成了单一投资建设的速度缓慢，同时更无法吸引社会资本投资路外公共停车泊位建设。
3 停车产业化敏感性分析
结合前述几种停车产业化的经验借鉴以及天津不同类型公共停车场的投资运营情况，可通过财务分析方法研究各种停车的实施效果。
3.1 土地
土地费用在路外公共停车场投资支出中所占比重最大，降低土地费用是吸引社会民间资本进入公共停车场投资领域的关键。根据国土资源部《划拨用地目录》，公共停车场不属于划拨用地范围，社会民间资本投资公共停车场项目应采取协议出让或招拍挂方式供地。因此，对于土地出让金部分建议维持现状天津现行《关于规范停车场(楼)项目建设和用地管理办法的通知》[9]中的相关不变，即按照评估地价的1.5%收取。而拆迁安置补偿费应采取不同的，对于周边存在土地整理地块的公共停车场，建议将拆迁安置补偿费分摊到因建设公共停车场而受益的周边地块中；而对于无法分摊拆迁安置补偿费的公共停车场地块，可采用BOT模式，负担前期拆迁安置费用，民间资本负责公共停车场的建设、运营、并在一定期限后将停车场移交给。
以前述占地的地上停车楼为例，实施减免土地费用后，停车场投资可由18.9万/泊位下降至11万/泊位，降低幅度达到41.8%。
3.2 税费优惠
无论在建设阶段还是运营管理阶段，相关税费均占据支出的一定比例，如城市基础设施配套费在投资支出中占1-3%，营业税、土地使用税占运营支出的1-5%。沈党云[10]提出公共停车场属于“准公品”，应纳入城市公益事业体系，按城市基础设施的定位进行停车场建设。根据天津现行“公共停车场城市基础设施配套费按50%收取”，而作为城市基础设施的一部分，公共停车场建设可在上述的基础上，享受免除城市基础设施配套费、营业税、土地使用税等相关税费的优惠。
3.3 贷款贴息
在停车场运营成本中贷款利息支出占到26%-37%，降低贷款利息支出可显著降低运营支出。贷款贴息补贴在重点扶持的产业发展中多有应用，如科技产业等。为推动停车产业的发展，可在3年内按银行同期贷款基准利率的50%进行贴息补贴。以前述占地的地上停车楼为例，公共停车场3年内每年贴息2150元/泊位，运营支出下降13%。
3.4 商业经营
允许一定比例的商业运营面积，可有效的增加公共停车楼收入来源，弥补停车受益不足问题。以商业日租金以2-5元/平方米计算，商业运营的年租金收入约为2.5-6.4万/泊位，而停车收入仅0.2-0.3万元/泊位，停车泊位收入不足商业收入的10%，这也体现了停车作为城市配套服务业的特征。为增加路外公共停车场的运营收入，建议在保证停车场泊位不减少的前提下，允许一定面积从事停车相关商业运营，如汽车租赁、汽车餐厅、汽车美容、汽车维修等相关产业。
3.5 资金补贴
对公共停车场给予一定的资金补贴，对减轻公共停车场初期运营压力具有较为显著的效果。考虑投资成本的差异，可对地上停车楼实施1-1.5万/泊位、地下停车库的2-2.5万/泊位的资金补贴。经分析，上述补贴可与停车场4-6年的泊位租金基本持平。因此，该项也是体现扶持停车产业化的重要方面。
3.6 各种的财务敏感性
从不同对公共停车场累计净现金流量的影响程度可以看出，免拆迁安置费和增加商业面积对公共停车场的累计净现金流量影响最大；而税费优惠和贷款贴息则影响较小，考虑职能的转变，该项应谨慎实施。
250000现行200000免拆迁安置费免市政配套费免营业税贷款贴息商业经营泊位补贴累计净现金流量情况（元/泊位）1500001000005000001234567101112131415161718192021222324252627282930-50000-100000-150000-200000-250000 图6 不同条件下停车场财务运行情况图
进一步分析商业经营面积的影响程度发现，随着商业经营面积的增加公共停车场经营情况显著改善，在10%面积允许进行商业经营的条件下，公共停车场在第26年实现盈利，并且随着比例的上升盈利年限明显降低；商业经营面积增加至20%时，盈利年限缩短至21年；商业经营面积增加至30%时，盈利年限缩短至17年。但过多的商业经营会在一定程度上影响公共停车场准公品属性，因此应结合实际停车场经营情况确定合理的商业经营面积。
60000050000010%商业经营累计净现金流量情况（元/泊位）40000020%商业经营30000020000010000001 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 30%商业经营-100000-200000-300000 图7 不同商业经营面积条件下停车场财务运行情况图
4 天津停车产业化建议
为从根本上扭转彻底解决城市停车难，促进停车产业的良性发展，考虑不同对公共停车场投资、运营的影响，结合前述典型占地的地上停车楼和绿化结合的地下停车库投
资运营情况，建议可出台土地、商业经营等相关。
表2 组合下公共停车场财务运行情况
现行 分摊拆迁安置费 允许20%商业经营 占地的地上停车楼 投资支出影响情况 投资下降42% 首年收入增加223% 投资回收期 30年 26年 15年 内部收益率 0.53% 2.72% 10.04% 绿化结合的地下停车库 投资支出影响情况 - 首年收入增加177% 投资回收期 28年 28年 21年 内部收益率 1.31% 1.31% 5.29%
通过财务分析，实施上述后，公共停车场财务收支情况得到明显改善，但地下停车库由于地下工程成本过高，停车场投资回收期仍较高、内部收益率仍低于基准收益率（8%），收入不足是造成停车场经营困难的重要环节。因此，应根据城市发展和交通拥堵情况，在逐步取消路外公共停车场周边路内停车泊位的基础上，可实施公共停车场收费自主定价模式，适时改变路内与路外停车价格倒挂模式，适当提高收费价格标准。经测算，停车收费标准提高至10元/小时，每年停车泊位收入可不低于10950元/泊位。价格调整后，占地的地上停车楼投资回收期达到8年、内部收益率19.38%；绿化结合的地下停车库回收期达到14年、内部收益率8.91%。
综合上述分析，为推动天津停车产业化的发展，解决日益严重的“停车难”及其引起的一系列问题，相关部门应尽快出台涉及土地、经营、财政、收费等相关领域综合，吸引民间资本投资路外公共停车场，增加停车泊位有效供给、弥补公共服务短板，改善居民出行环境。
5 结语
停车难问题已成为城市病的一个集中体现，并呈现出从一线城市向二三线城市加速蔓延的趋势。加快路外公共停车场的建设是缓解停车难的重要手段，但从目前停车场的建设运营情况来看，因投资回报率极低而无法吸引民间资本投资。公共停车场不仅成为投资的包袱，在实际运营中也入不敷出，停车产业的发展举步维艰。本文在总结国内外主要停车产业化的基础上，结合天津两类典型路外公共停车场的投资运营情况，探讨了推动停车产业化发展的措施，并从财务运行情况角度分析了各个的实施效果，提出了推动天津停车产业的建议。由于不同城市的停车场实际投资运营差距较大，各个城市应在分析各个
实际效果的基础上，提出符合各自城市特点的停车产业化。
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作者简介
于守静，工程师，天津市城市规划设计研究院； 阴炳成，高级工程师，天津市城市规划设计研究院。
