对农村计划生育工作的思考

同心县委党校

近年来，随着社会主义市场经济的深入发展，广大农民不断从土地的束缚中解脱出来，加入到人力资源重新配臵的行列中来，人流、物流不断加剧，人们的思想观念也在不断变化，人口与计划生育工作面临着前所未有的新问题、新情况，违法生育原因日趋复杂化。据资料分析，我县的计划生育率在逐年稳步提高；出生人口性别比呈逐年回落趋势；低生育水平进一步得到巩固。但是，由于存在地域面积广，人口基数大，人口流动性强，历史包袱重，经济社会发展不平衡，群众生育意愿与现行生育有较大差距等原因，在一定时期之内，全县人口计生工作仍然面临诸多困难。为此，笔者通过浅析计生工作中存在的一些问题，并提出一点个人意见，为推动全县人口计生工作抛砖引玉。

一、存在的主要问题

（一）有的村领导基本不管。一些村支部、村主任对亲自抓，负责总责认识模糊，认为计划生育是专干的事，所谓亲自抓，就是抓专干；部分村班子软弱，管不起来，所谓负总责，就是看考核，很少沉下身去抓重点解难题；另有一些村支书、村主任有个人副业，无暇顾及，加之县、乡约束乏力，某种程度上成了抓自己（个人副业），不负责。

（二）有的村专干管不过来。多数村专干一人对乡计生

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办布臵的十余项基础工作心有余而力不足，加之报酬不足以成为个人主要收入，导致专干不“专”，被动维持、应付。

（三）有的育龄妇女小组长不会管。相当一部分小组长素质不高，其中一部分是只出于利益动机的村干部亲属，加之待遇偏低，只能跑腿儿，送信儿，开会儿，己远远不能满足育龄群众的服务需求，不能适应当前计生工作的新形势、新任务。

（四）育龄群众不愿让乡计生人员代管。由于村主要工作指标和上级考核前的准备工作多数由乡镇包办代替，且宣传形式呆板，内容空洞，实用性差，考核形式教条，内容要求与群众文化素质差距较大，加之季节、时间不定，与群众的生产、生活时有冲突，多有扰民之嫌，容易在群众中造成逆反心理，甚至产生对立情绪。

（五）约束机制弱化。依法管理机制不健全，综合治理不完善，村级工作运行缺乏有力保障，导致约束乏力，管理工作出现断层。

（六）计生人员待遇偏低，激励机制不能有效落实。在那些经济基础薄弱，村无积累的乡镇，问题尤为突出。目前的报酬难以充分调动村级计生人员的工作主动性和积极性，优待奖励激不起群众实行计划生育的自觉性。

二、原因分析

通过多元因素分析，得出现阶段农村违法生育的主要原

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因表现为以下几个方面的矛盾：群众生育意愿与国家意志的矛盾、逐步开放的婚恋观念和性观念与自我保护意识和能力的矛盾、依法行政的要求与群众法制观念淡薄的矛盾、财政团难与利益导向的矛盾、群众需求与管理服务的矛盾。调查分析结果充分说明了稳定低生育水平是一个长期的、艰巨的过程。

(一)群众生育意愿与国家意志的矛盾

计划生育工作发展到现在，人们的生育观念发生了很大的变化，“多子多福”等传统生育观念正逐渐被人们所放弃，但“合理”生育子女数量这一观念与“合法”生育子女数量又成了新的矛盾。农村群众普遍认同的“合理”生育的子女数量是2-3个。农村落后的社会生产力水平和社会保障机制是多孩生育的根本原因。较大强度的劳动生产方式和传统的家庭养老方式决定了男性在家庭中仍然起着顶梁柱的作用，纯女户家庭中要求生育男孩的愿望相对强烈。此外，再婚夫妇把再生育1个孩子作为维系新组建家庭的纽带，为了达到稳定新组建家庭的目的要求再生育，与原配没有生育子女的如此，与原配生育了子女的亦如此。随着离婚、再婚现象的增多，给控制多孩生育的工作带来了压力。再婚夫妇的增加成了多孩生育新的“增长点”。

(二)新的婚恋和性观念与自我保护意识和能力的矛盾 随着改革开放的不断深化，原始的“东方又明”也在不

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断受到“西方文明”的冲击，槽粕混杂在精华之中一同涌入国门，长期禁锢的婚恋和性观念、性道德产生了巨大的变化，年轻一代受新潮和外来文化的影响，传统婚恋观念受到冲击。一方面，人们对恋爱、婚前性行为、婚外性行为表现出了更趋开放的态度，而另一方面，人们自我保护的意识缺乏，自我保护的能力较弱。早婚、婚前性行为、非法同居等现象逐年增加与未婚育龄人群自我保护意识和能力相对匮乏形成了一对新的矛盾，加之避孕服务不到位等因素导致了非意愿生育日益增多。

(三)群众需求与管理服务的矛盾

一是孕前服务局限于已婚育龄夫妇，对越来越多的早婚、婚前性行为管理和服务不到位，没有研究未婚育龄人群对避孕知识的潜在需求，对未婚男女青年避孕知识的宣传普及，避孕用品的提供存在一个盲区，致使一些男女青年在性行为发生之前不懂得如何避孕、如何紧急避孕，男欢女爱之后常常面临一个尴尬的局面，最终导致一个又一个违法生育。这说明相关部门的管理服务与群众的避孕需求存在差距。换而言之，相关部门的孕前、孕期管理和服务工作再细一点、再深入一点，技术再好一点，补救措施再到位一点，有一半的违法生育是可以避免的。二是孕情监测存在漏洞。存在一年有效孕情监测不足2次、甚至请人顶替、开具假孕检证明的现象，部分地方孕情监测手段落后，少数工作人员

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责任心不强或技术水平较低，造成有孕查不出的现象，不能很好的把问题解决在初期妊娠阶段。对违法怀孕对象督促落实补救措施不到位。

(四)动态的人群与静态的管理之间的矛盾

现居地管理为主的流动人口管理格局没有真正形成，流动人口的计划生育管理服务依然是一个“真空”。尽管国家出台了流动人口管理办法，明确了户籍地与现居地共同管理，现居地为主的流动人口管理，但缺乏具体的操作细则，现居地由于流入育龄人群居住、从业的不固定性，分布的广泛性等客观因素以及对流动人口计划生育管理权利与义务的纷争，职责与经费划分不明晰等主观因素，致使流入人口计划生育管理与服务的断层。户籍地由于流出育龄人群去无定向、来无踪影的盲流等客观因素和主动与现居地的联络沟通的主管因素导致跟踪管理不到位。同时随着企事业单位的改制和职能转变，其社会职能减弱，甚至不再承担社会职能，为流动人口的计划生育管理带来了新的难题。

(五)依与依法处臵的矛盾

由于当前我县广大农村经济欠发达，《条例》规定的利益导向机制和社会保障机制以及规定的优惠和奖励措施难以落实到位，导致实行计划生育的群众的合法权益得不到保障，如独生子女保健费，入托、入学、就业、就医等优惠更难以落实，多分责任田土又已失去了激励作用。另一方

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面，由于农村群众的法制意识淡薄和违法生育对象本身的经济状况差，违法生育的处罚也很难落实到位，起不到应有的惩戒和警示作用。二是社会抚养费征缴的力度不够，强制执行的执行成本高，计划生育案件执行标的小，不愿执行或难以执行，大多申请强制执行的案件在“执而不行”。此外，少部分地方计划生育经费投入不足，基层计生工作人员的待遇报酬得不到落实，导致“以罚代生”、“放水养鱼”的现象时有发生。

三、解决问题的对策

针对当前人口计生工作存在的问题，笔者认为，我们应扩大视野，统筹规划，全局运作。

（一）加强生育文化建设，开展婚育新风进万家活动 婚育新风进万家活动，是人口和计生工作新机制的重要载体。要不断创新宣传形式，丰富宣传内容，普及计划生育、优生优育、生殖健康科学知识和相关法律法规知识，促进群众婚育观念的根本转变。把婚育新风进万家创建活动与评选文明家庭、文明社区、文明村庄、星级文明户相结合。

（二）突出利益导向机制，完善奖励和保障体系 加强和完善计划生育奖励与保障机制，真正使计划生育家庭在社会上有地位、经济上得实惠、养老问题有保障，提高广大群众实行计划生育的自觉性，推动人口计生事业的全面发展。一是少生奖励。在严格执行多生惩罚的基础上，积

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极实施少生奖励的，适当提高独生子女奖励费。二是优惠。对自觉实行计划生育的家庭，给予就学、审批建房、劳动就业等方面的优惠，对农村贫困的独生子女和双女家庭实行资金、项目、培训、技术“四优先”。三是慈善救助。提高计划生育救助公益金，重点解决独生子女伤残、死亡、特困家庭的困难。四是免费服务。对实行计划生育的夫妇免费提供避孕药具和基本的技术服务。五是养老扶助。认真落实农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，积极实行农村计划生育家庭养老保险等。

（三）完善合同化管理机制，强化计划生育民主管理 《人口法》的颁布实施，要求计划生育工作必须实现“两个转变”，文明执法，依法行政。体现在村级管理上，可以《人口与计划生育法》为框架，规范村规民约，实行合同化管理，即经民主商议，以村民共同认可的形式，制定《计划生育协议书》，明确村干部（包括专干、小组长）和村民在计划生育工作中应享有的权利和应承担的责任，把法律、法规所赋予村民的权利和义务，更加具体化的融入《计划生育协议》，使其具有合法性、民主性、互约性，使村组干部行使管理职责有明确标准，群众监督有实在内容，权利与义务对等，使每一个村民在参与管理的同时，也无形中管理自己，使村级计划生育工作秩序进一步规范，形成管理、监督、责任、义务的良性循环，以有效实施民主管理和民主监督。

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（四）狠抓责任落实，完善目标管理考核制

严格落实责任追究制，建立健全经常性长效工作机制。一是强化县级领导包乡镇工作责任制。县级领导要对所包乡镇的计生工作负督查指导责任，与乡镇捆在一起，一并处罚，绝不例外。二是强化乡镇党政一把手第一责任人的责任。要严格落实一票否决，凡年度考核位于全县后3名的乡镇，对党政主要领导和计生分管领导加大处罚力度，不提拔，不调动，不评优选先，甚至予以降职，调离岗位。三是强化部门综合治理责任制。哪个部门没切实履行职责的就追究哪个部门负责人和经办人的责任，决不手软。如医疗保健机构出现不履行综治职责的情况，除了要追究相关责任人的行政责任外，还应当根据情况予以高额经济处罚。要使医疗保健机构在为无证孕产妇服务中获得的每一分收益，就要付出十倍的罚款，这样，医院没有了经济利益的驱动，自然不至于再铤而走险，从而可以使大量的计划生育怀孕情况得及时处理，有效遏制违法生育的上升势头。四是强化乡镇驻村干部包村责任制。要把村级计生责任目标分包到每一位驻村干部身上，今后凡是在省、市、县考核中，出现出生漏报、节育措施虚假等重大问题，导致本乡镇排序位于全县倒数第一的村，对乡镇包村驻村干部就地免职。五是强化一般干部包对象责任制，加强入户访视和跟踪调查，真正把所包对象的真实情况核清摸准，及时落实节育措施。六是强化计生部门业

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务指导责任，推行班子成员包片、业务干部包乡责任制，不折不扣地落实奖罚办法的各项规定。七是强化村级干部计生责任制。凡村干部计生工作不得力的，该调整的就要调整，该免职的就要免职。只有各级干部群众严格履行职责，真正形成齐抓共管、责任明确、奖罚有力的工作机制，才能推动全县计生工作上台阶、上水平。

（五）强化综合治理，优化村级工作环境

计生工作是一项社会系统工程，仅靠一村、一乡、一部门孤军奋战难以奏效。尤其是新形势下，各级、主要领导必须有付诸实际的真抓真重视（如开会必说，调研必谈，见面必问），真正形成协调联动，齐抓共管的格局，为确保计生工作重心下移，村级管理纳入经常化轨道，从方方面面创造条件，形成一种上面重视，周围协助，下面配合的良好的村级工作环境。①经费保障。计生经费不足是影响当前农村计生工作上水平的重要因素。待遇偏低、报酬落实不及时，服务设施跟不上，奖惩不能兑现等，都将严重影响村级计生人员的工作积极性，阻碍计生工作的正常开展。因此，目前急需解决的是经费投入问题。一是大力发展农村经济，增加村级积累。二是畅通县、乡经费投入渠道，明确管理，建立行之有效的经费保障机制，三是发展计生协会实体、开展社会募捐等形式，增加投入渠道，解决农村税费改革后县乡计划生育经费投入不足问题。目前情况下，可本着突出

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重点，计生优先的原则，年初将村级经费按比例上交乡镇，不足部分乡镇无条件的予以补足，一次性到位，设立专门帐户，专款专用，以确保村级计生人员报酬及时兑现，奖惩落到实处，最大限度地发挥约束激励作用，并逐步提高村级计生人员待遇，充分调动其工作主动性和积极性。②法制保障。加强、民政、司法等部门的协调、配合，完善、规范行政执法程序，加大行政执法力度，及时解决村级管理中出现的违约纠纷，为村级工作排忧解难，保驾护航，全方位提供法制保障。③服务保障。一是对县乡有关部门强化行风建设，切实转变工作作风，深入村户，搞好服务，提高群众满意度。二是以文件的形式明确市、乡各有关部门支持、配合、指导村级开展工作中的具体职责、任务，并纳入对部门的目标考核，同时赋予村计生管理人员有直接要求、争取县级有关部门提供必要帮助和支持的权力，以约束各部门必须积极参与计生工作，进而提高村级管理的服务功能。④保障。县、乡两级以责任制的形式调动有关部门积极配合，充分发挥其自身优势，进一步加大宣传力度。报刊、电台、电视台开辟固定专栏，设臵固定专题节目，坚持长期宣传计划生育。文化、宣传部门采取通俗易懂，群众喜闻乐见的形式，广泛宣传婚育新风，造成浓厚的宣传氛围，形成广泛深入的宣传环境，为转变群众生育观念，建设新型生育文化，推动村级管理工作提供保障。

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