乌兰夫关于自治权思想及其实践之探索
李瑞
民族自治地方自治机关的自治权，是民族区域自治制度的核心，是真正实行民族区域自治的标志。乌兰夫在创立、推行、建设民族区域自治制度中，逐步形成了系统的自治权思想，成为维护和行使自治权的楷模。本文旨在对乌兰夫自治权思想及其实践作一次较为深入的探索。
一、对自治权的界定和定位 1、对自治权的界定
少数民族的自治权，不是少数民族公民的个体权利，而是少数民族的群体权利，其行使的主体是民族自治地方的自治机关。正是在这个意义上，乌兰夫说：“民族的自治权利，集中体现在民族自治地方自治机关的自治权上。”②p337那么乌兰夫对民族自治地方自治机关的自治权又是如何界定的呢？
1957年8月5日，乌兰夫在《青岛民族工作座谈会总结》发言中提出：“民族自治地方的自治权利，总的来说，就是自治机关有权管理本民族内部事务的权利。”①p479“本地方”是指本地方的地方性事务。这就是说，民族自治地方自治机关的自治权，包含两个方面：一方面为管理本地方的地方性事务的权利；一方面为管理本民族即自治民族内部事务的权利。自治权这两个方面内涵的构成，基于民族区域自治“是民族自治与区域自治的正确结合”③p373的特点。弄清民族自治地方的地方性事务和自治民族的内部事务的范围，应该划清全国
1
性的共同事务与自治地方的地方性事务和自治民族的内部事务的界限，明确国家和自治机关对民族自治地方事务和自治民族事务各自管理的范围。乌兰夫在对自治权界定之后，接着就提出并回答了这个问题，说：“各民族共同的国家事务同民族自治地方的地方性事务和本民族内部事务间的权限如何划分？我们认为：关系到全国各民族人民共同的问题和利益，必须由国家统一集中地去办理的，就属于全国性的共同事务，包括国防、外交、粮食、铁路、关税、银行、邮电和直接经营的大型企业等。而另一些只关系到各民族自治地方局部的、特殊的问题和利益的事务，例如自治机关的行政工作，地方财政的管理，地方工、农、牧业的建设，本民族语言文字的使用等，就是地方性事务和本民族内部事务。”①p497全国性的共同事务与地方性事务和本民族内部事务之间的界定划得越清楚，国家和自治机关对民族自治地方事务各自管理的范围就越清楚。1981年7月14日，乌兰夫在《民族区域自治的光辉历程》一文中说得十分明确：“全国性的事务，自然只能由国家统一管理。至于地方性的事务，则可以而且必须由自治机关依据法律的规定自主管理。”②p381这表明，自治权，一是法定的；二是自主的，即自主权。
1981年9月15日，乌兰夫在《认真做好民族立法工作》的讲话中，在对自治权界定时，充分肯定了第二点，说：“所谓自治权，就是民族自治地方自治机关的自主权。”②p337
综合乌兰夫关于自治权的界定的论述，对自治权可以表述为：民族自治地方自治机关的自治权，就是民族自治地方自治机关依据
2
《》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限，按照本地方的地区特点和本民族的民族特点，自主地管理本地方的地方性事务和本民族的内部事务的权利。
2、对自治权的定位
所谓自治权的定位，是自治权在民族区域自治制度中的地位。乌兰夫阐明了自治权定位的两个基本点。其一，少数民族当家作主，行使管理本民族内部事务的权利，是民族区域自治的核心。民族区域自治作为我国的一项基本制度，是由自治地方、自治机关、自治权、上级国家机关职责、自治地方内民族关系等方面的制度所构成的制度体系。在整个民族区域自治的制度体系中，每个方面的制度都有自己的固有地位，发挥着应有的作用，互为条件，互相促进，形成为一个有机的整体。1962年4月12日，乌兰夫在庆祝内蒙古自治区成立十五周年党员干部大会上所作的《内蒙古区域自治的历史经验》的讲话中提出：“民族区域自治的核心就是少数民族当家作主，由自治民族自己管理本民族的内部事务。”②p简言之，自治权是民族区域自治的核心。其二，民族自治地方有充足的自治权，是真正实行民族区域自治的标志。我国的民族区域自治制度应当并且能够赋予各民族自治地方充足的自治权。乌兰夫认为，在一切地方性问题上，民族自治地方应当有充足的自治权。1980年9月15日，他在《认真做好民族立法工作》的讲话中言简意赅地指出：“没有充足的自治权，民族自治地方就名不副实；有了充足的自治权，民族自治地方才算是真正实行了民族区域自治。”②p337这是对关于要使各少数民族聚居的地
3
方真正实行民族区域自治④p339的观点的充实和发展。
既然自治权是民族区域自治的核心，是真正实行民族区域自治的核心，那么上级国家机关就应当尊重自治权，帮助和保障民族自治地方自治机关行使自治权。
二、尊重、帮助和保障自治权的行使 1、尊重民族自治地方自治机关行使自治权
尊重民族自治地方自治机关行使自治权，表现为上级国家机关及其工作部门尊重民族自治地方自治机关自主管理本地方的地方性事务的权利和少数民族当家作主、管理本民族内部事务的权利。乌兰夫把上级国家机关是否尊重民族自治地方自治机关行使自治权视为民族自治地方自治机关充分行使自治权的一个关键条件，列举了在民族工作中对自治权不够尊重的现象，剖析了出现这种现象的原因，探索了切实尊重民族自治地方自治机关行使自治权的措施。按照乌兰夫的思路，一是教育各族干部，特别是领导干部，提高对自治权地位的认识，使他们认识到自治权是民族区域自治的核心，是真正实行民族区域自治的标志，从而提升尊重自治机关行使自治权的自觉性。二是重视民族问题，认真贯彻党的民族。我国是统一的多民族国家。80%的少数民族实行了区域自治，70%以上的少数民族人口为自治民族人口，60%以上的国土为民族自治地方。民族问题是关系到国家统一、社会稳定、边防巩固、经济繁荣的大问题，是关系到国家命运的重大问题。党的民族是做好民族工作，解决民族问题的行为准则。因此，认真贯彻执行党的民族，特别是贯彻执行民族区域自治，
4
规范对待自治权行为，纠正对自治权尊重不够的现象，优化尊重自治权的政治氛围，是非常必要的。我国进入新时期伊始，乌兰夫在全国边防工作会议上的报告中就指出：“我们必须重视民族问题，认真贯彻执行党的民族，切实尊重少数民族的平等权利和自治权利。”②p268
2、帮助民族自治地方自治机关行使自治权
乌兰夫就这个命题，从认识层面上提出两个基本观点。其一，上级国家机关的帮助，是民族自治地方自治机关行使自治权的关键。关键，比喻事物中最关紧要的部分，对于事物发展起决定作用的因素。
⑤p2841957
年8月5日，乌兰夫在《青岛民族工作座谈会总结》发言
中明确指出：“民族自治地方的自治机关，能否充分实现自治权利，除了国家有相应的法规和法令以外，关键还在于上级国家机关对他们行使自治权利是否尊重和帮助。”①p480为什么上级国家的帮助是民族自治地方自治机关行使自治权的关键呢？1987年9月30日，乌兰夫在人民广播电台发表的《坚定不移地贯彻执行民族区域自治法》广播讲话中阐释说：“应该明白，自治地方行使自治权，没有国家有关部门的帮助和支持是困难的，甚至是不可能的。”②p461其二，上级国家机关有责任帮助民族自治地方自治地方自治机关自治权。1956年9月19日，乌兰夫在“”上的发言中提出：汉族同志“有责任在工作中„„帮助他们充分行使民族平等权利和自治权利。”①
p412
对上级国家机关帮助民族自治地方自治机关行使自治权，乌兰夫不仅提出了两个基本观点，而且提出了两项重要措施。其一，制定
5
具体，做出具体规定。乌兰夫说：“国家机关对如何帮助自治地方行使自治权利，发展生产、科学、文化事业等，要制定具体，做出具体规定。”②p461其二，帮助自治地方制定自治法规，并付诸实施。乌兰夫说：上级国家机关“要积极帮助各民族自治地方根据当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例，并认真贯彻执行。”②p274
3、保障民族自治地方自治机关行使自治权
乌兰夫关于保障民族自治地方自治机关行使自治权的论述，阐明了保障民族自治地方自治机关行使自治权的缘由、重点和途径。
一是保障民族自治地方自治机关行使自治权的缘由，乌兰夫讲了三点。其一，能使自治民族得到充分发展。乌兰夫说：《民族区域自治实施纲要》规定的“这些自治权利充分地、正确地行使，就能够充分发挥各自治区的积极性和主动精神，就能够加强民族的团结，从而使实行区域自治的民族得到充分的发展。因此，各上级对于这些自治权利，应该保障并帮助实现。”②p224其二，能推动民族自治地方经济社会发展。乌兰夫说：“制定出这些基本法规，自治权利有了法律保护，才能更好地运用和发展，才能以法律形式有效地推动自治区经济建设和各项社会事业发展。”②p452其三，能促进国家的安定团结和繁荣发展。乌兰夫说：“不用社会主义法制来保障少数民族平等权利和自治权利，就不利于国家的安定团结和繁荣富强。反之，如果少数民族的平等权利和自治权利得到了社会主义法律的充分保障，民族团结就一定能加强，少数民族建设社会主义的积极性和创造
6
性就一定能充分调动起来，从而也一定能促进国家的安定团结和繁荣发展。”②p353
二是保障民族自治地方自治机关的自治权的重点。新中国成立初期，上级国家机关着重保障民族自治地方自治机关能够按照自治民族人民的意愿办事，体现出自治民族人民当家作主，管理本民族内部事务的政治权利。1954年乌兰夫在全国、民族工作会议上说：“保障和帮助自治机关行使自治权利，首先是保障和帮助民族自治机关能够按照本民族的意愿办事。”①p347进入新时期，随着党和国家工作重点转移到社会主义现代化建设上来，保障自治机关行使自治权的重点也转移到财政经济方面的自治权上。1980年，乌兰夫在全国民委会议上说：“当前，随着社会主义建设的发展，民族自治地方在经济管理方面和财政管理方面的自治权已成为突出的、亟需注意和亟待解决的问题了。”②p342
三是保障自治机关行使自治的途径。用社会主义法制来保障少数民族自治权，是国家保障民族自治地方自治机关行使自治权的根本途径。为实现用社会主义法制保障民族自治地方自治机关充分行使自治权，乌兰夫提出民族区域自治法制建设的三大举措。其一，“保障聚居的少数民族享有充分自治权利的立法。”②p337包括制定《民族区域自治法》及与其相配套的行规、自治法规和部门规章。早在1957年，乌兰夫在青岛民族工作座谈会上就提出：“为充分实现自治权利，需要制定相应的法规和法令。”①p480上世纪80年初，乌兰夫不仅提出并且主持制定了提交全国审议的《民族区域自治法草案》，
7
而且提出及时地抓紧制定自治法规。乌兰夫认为，制定自治条例是基本的法制建设，它标志着一个民族自治地方的发展水平和治理水平；制定自治条例和单行条例，是加强民族区域自治法制建设的重要举措。乌兰夫还明确提出：内蒙古自治区“制定本地区的自治条例和各项单行条例，这是一项需要抓紧办理的大事。”②p451“其他所有民族自治地方也应该及时制定自治条例和单行条例。”②
其二，保障民族自治地方自治机关行使自治权的执行，即认真贯彻执行《》、《民族区域自治法》及其配套法规关于自治权的规定。1979年，乌兰夫在全国边防工作会议上就要求：“上级国家机关要切实贯彻执行的规定，充分保障自治地方行使自治权利。②p2731987年，乌兰夫为庆祝内蒙古自治区成立四十周年撰写文章，把要认真贯彻执行《民族区域自治法》，置于内蒙古值得注意的四个问题之首。同年，乌兰夫在广播电台的广播讲话中提出更好地贯彻执行民族区域自治法的三项举措。上述要求和举措，对推动保障自治机关行使自治权发挥了重要作用。
其三，保障民族自治地方自治机关行使自治权的监督。1980年，乌兰夫在《认真做好民族立法工作》的讲话中明确指出：“要监督国家行政机关、审判机关、检察机关、企业单位、事业单位、国家机关所有工作人员和一切公民遵守有关民族问题的法规。”进而，明确了全国民委的监督职能：“全国民族委员会所要做的监督工作，是在全国和全国常务委员会的领导下，监督、最高人民和最高人民遵守有关民族问题的法规。”②p348地方
8
民委也有相应的监督职能。立法、执行和监督三者环环相扣，密切配合，形成合力，就会有效保障民族自治地方自治机关充分行使自治权。
三、在内蒙古牧区行使自治权的两个范例
1981年7月14日，乌兰夫在《民族区域自治的光辉历程》一文中，对民族区域自治界定时指出：“遵照国家总的方针、，根据本民族、本地方的实际情况，自主决定具体的方针、，自主管理本民族、本地方的事务。”②p361这既是对自治权的界定，又是对内蒙古自治区自治机关如何行使自治权的经验总结。内蒙古自治区成立后，乌兰夫主持内蒙古自治区工作期间，主导自治区多坚决支持充分行使《内蒙古自治施政纲领》、《民族区域自治实施纲要》、1954年《》规定的自治权利，从牧区的实际情况和蒙古等民族的民族特点出发，自主制定牧区社会改革，保护牧场，成为行使自治权的两个范例。实践证明，乌兰夫是主导内蒙古自治区行使自治权的楷模。
1、自主制定牧区社会改革
内蒙古牧业区，大多为蒙古族聚居的地区，畜牧业是蒙古族传统的产业。牧区的社会改革，包括民主改革和社会主义改造。牧区改革是根据地区的、民族的、经济的特点制定的。
第一，牧区民主改革的“三不两利”，“是经过了不少波折与教训以后才制定的。”①p2481947年内蒙古进行轰轰烈烈的土地改革时，曾经有一部分干部把农区平分土地的一套办法搬到牧区，有的甚至提出“耕者有其田，牧者有其畜”的口号，并在昭乌达盟和察哈尔
9
盟境内的一部分牧区分了牲畜，造成牲畜大量死亡，使畜牧业遭到严重破坏。乌兰夫及时发现了这个问题，主持内蒙古党工委和内蒙古自治研究牧区经济的特点和牧主经济的性质，接受教训，纠正错误，制定了“不分、不斗、不划阶级”和“牧工牧主两利”的。
第二，牧区社会改革的，“是根据牧区的实际情况与畜牧业经济的特点而确定的。”①p2在牧区民主改革初始阶段，乌兰夫主持内蒙古党工委和内蒙古自治，经过认真讨论研究，认为牧区经济较之农区经济更具有落后性、散漫性和无组织性，而畜牧业自身又具有很大的脆弱性和不稳定性，很容易遭受破坏；同时，牧业经济与农业经济有性质上的不同，牧主与地主也不同，牧主经济具有封建剥削，但也带有雇佣劳动性质。正是根据牧业经济的特点和牧区经济的社会性质，制定了“三不两利”的民主改革。在社会主义改造时期，根据牧区牲畜既是生产资料，又是生活资料、畜牧业经济脆弱、易受破坏的特点，根据民主改革后的牧主经济的经营方式主要是雇佣劳动，牧工与牧主之间基本上是劳资关系，于是制定了对牧业社会主义改造实现“稳、宽、长”的方针和对牧主经济实行赎买。
第三，牧区社会改革，是以发展畜牧业经济为前提和基础而制定的。为发展畜牧经济而改革，在发展畜牧经济基础上改革。1953年乌兰夫在《内蒙古自治区畜牧业的恢复发展及经验》一文说，“三不两利”，是在“鼓励与发展包括经济在内的畜牧业„„这一前提下确定的。”①p2581957年乌兰夫在《在党的八届三中全会上关于畜牧业生产的发言》中说，坚持“在稳定发展生产的基础上，逐步实现
10
对畜牧业社会主义改造的方针。”⑥p154
第四，牧区社会改革是经批准的。1985年，乌兰夫总结内蒙古民族区域自治四十年基本经验时讲到，“民主时期，经党批准，在牧区制定了‘不分、不斗、不划阶级’和‘牧工牧主两利’的”；“在社会主义改造时期，报请批准，对牧区的社会主义改造，采取了类似民族资产阶级的赎买，以公私合营牧场形式改造了牧主经济。”②p446民族自治地方从实际出发，对重大问题制定的具体，须经党批准，这不是削减自治权，而正是保证正确地行使充足的自治权。
第五，牧区社会改革的“这些正确的方针和，都是贯彻执行了党的民族区域自治而取得的独创性的成果。”②p370是充分行使自治权的生动体现。这是因为这些正确的方针和，不同于农村土地改革和农业社会主义改造的，并且是纠正部分牧区照搬农村平分土地做法的基础上制定的，是把党的农村土改和农业社会主义改造的总，创造性地与牧区的实际情况结合起来，根据畜牧业经济特点而确定的，完全符合行使自治权的运作程序。
2、坚决封闭在呼盟牧区三年困难期间开垦的严重妨碍畜牧业生产的耕地
据赵会山回忆：“在三年自然灾害期间，乌兰夫同志为了顾全大局，解决当时粮食困难问题，一度同意农垦部在内蒙古的部分牧区开垦牧场种粮。不久，由于开垦了很多不宜耕种的牧场，破坏了草原植被，遭到牧民的反对，又解决不了多少粮食困难问题。乌兰夫同
11
志当机立断，向提出封闭耕地的意见，经同意后，乌兰夫同志于1962年，亲自坐镇开垦最多的呼伦贝尔盟，把不宜耕种的大片已开垦草场，坚决地加以封闭。”⑦p225
坚决封闭呼盟牧区三年困难时期大面积开垦的耕地，不只是因为开垦了大片不宜耕种的草原，而是严重妨碍了畜牧业生产发展，对自治权利不够尊重。其一，违背牧民发展畜牧业的意愿，不尊重少数民族当家作主的权利。畜牧业是蒙古族、鄂温克族、达斡尔族的传统产业，是牧区少数民族的主要产业。长期以来，广大牧民依靠畜牧业生存和发展。发展畜牧业是广大牧民的切实利益问题，关系到畜牧民族发展繁荣的重大问题。草原是发展畜牧业的载体，是牧民的家园，是牧民生存的根本，他们想多发展牲畜，不同意开垦牧场。1962年，乌兰夫在呼伦贝尔盟国营农牧场工作会议上说：“我们有些同志恰恰不懂这个道理，不尊重少数民族当家作主的权利，不听取牧民群众和当地基层干部的意见，硬是在那里开荒。”⑥p224又说：“近两年，在牧区大面积开垦草原，事先没有和群众商量，也没有征求基层干部的意见，问题发生后又不听群众的呼声和干部的反映。”⑥p228这些现象正是不尊重少数民族当家作主的权利，也是不尊重自治机关的自治权利。其二，不符合牧区的生产发展的方针，不尊重自治机关的自治权利。乌兰夫主持内蒙古和，根据牧区的实际情况，制定了生产发展方针，即“在牧区以牧为主，农牧结合，多种经营的方针”。
⑥p197在呼盟牧区大面积开垦草原，破坏牧场，显然是违背牧区以牧为
主的生产发展方针。牧区生产发展方针的制定，是自治区从牧区实际
12
情况出发，自主决定具体方针、，行使自治权利的结果。违背牧区以牧为主的生产发展方针，起码是对自治区的自治权不够尊重。
对于已开垦的草场，乌兰夫贯彻呼盟牧区以牧为主的方针，指出：“一定要按照批转西北局的三条原则检查处理”，“严重妨碍畜牧业生产的耕地一律封闭”。⑥p228据都固尔扎布回忆，1962年将呼伦贝尔盟30万亩耕地封闭。⑦p200这是内蒙古领导内蒙古行使自治权利的生动体现。
[参考文献]
①《乌兰夫文选》上册，北京：文献出版社，1999。 ②《乌兰夫文选》下册，北京：文献出版社，1999。 ③《周恩来统一战线文选》，北京：文献出版社，1984。 ④《文选》第二卷，北京：人民出版社，1983。 ⑤《辞海》缩印本，上海辞书出版社，1980。
⑥《乌兰夫论牧区工作》，呼和浩特：内蒙古人民出版社，1990。 ⑦《乌兰夫纪念文集》第一辑，呼和浩特：内蒙古人民出版社，19。
13
