维普资讯 http://www.cqvip.com 第２５卷第６期 辽宁工程技术大学学报 ２００６年１２月 ！：垄 ：鱼——————— 坠 型 Ｄｅｃ．２００６ 文章编号：１００８－０５６２（２００６）０６—０９４３—０４ 城市突发公共事件应急能力评估体系及其应用 郑双忠，邓云峰 （中全生产科学研究院，北京１０００２９） 摘 要：在分析我国应急体系建设成果以及城市突发公共事件应急状况的基础上，指出了当前开展城市突发公麸事件应急能力评估 的目的和意义，构造了城市突发公芪事件应急能力评估体系，提出。了城市突发公兆事件应急能力评估方法，结合在南方某市开展的应 急能力评估，利用统计学方法确定了．评分的统计学意义后，给出了该市的突发公共事件应急能力的状况，指出了该市在应急能力发展 方面需要改进和加强的地方，为改善城市应急管理水平提供了参考 关键词：城市突发公共事件；应急能力：评估指标；评估方法 中图分类号：Ｘ ９１５．２ 文献标识码： Ａ Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｒ ｕｒｂａｎ ｅｍｅ曜ｅｎｃｙ ｉｎｃｉｄｅｎｔ ｒｅａｄｉｎｅｓ ｓ ａｎｄ ｉｔｓ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ＺＨＥＮＧ Ｓｈｕａｎｇ－ｚｈｏｎｇ，ＤＥＮＧ Ｙｕｎ－ｆｅｎｇ （Ｃｈｉｎａ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ｓａｆｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００２９，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｄｅｔａｉｌｅｄ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｆ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｓｙｓｔｅｍ ｓｔｕｄｙ ａｎｄ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｕｒｂａｎ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ ａｎｄ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｓ ｏｆ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｆｏｒ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｉｎｃｉｄｅｎｔ ｒｅａｄｉｎｅｓｓ ａｒｅ ｐｏｉｎｔｅｄ ｏｕｔ．Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍｓ ａｎｄ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｕｒｂａｎ ａｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ．Ａｓ ｔｈｅ ｅｘａｍｐｌｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｉｎ ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ，ｉｎｄｅｘ ｇｒａｄｅｓ ｆｒｏｍ ｅｘｐｅｒｔｓ ａｒｅ ｃｏｈｅｒｅｎｔ ｆｒｏｍ ｓｔａｔｉｓｔｉｃ．Ｆｒｏｍ ｒｅｓｕｌｔｓ ｏｆ ａ ｃｅｒｔａｉｎ ｓｏｕｔｈ ｃｉｔｙ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｒｅ ｇｉｖｅｎ ａｎｄ ｉｔｓ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ｈｉｇｈｅｒ．Ａｌｓｏ ａｓｐｅｃｔｓ ｆｏｒ ｈｔｅ ｃｉｔｙ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｉｎ ｈｔｅ ｆｕｔｕｒｅ ｒａｅ ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ．Ｉｔ ｏｆｆｅｒｓ ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ ｏｆｒ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｉｎｃｉｄｅｎｔ：ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ：ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｉｎｄｅｘ：ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｍｅｔｈｏｄ 引 言 检验城市在应对突发公共事件时所拥有的人力、组 织、机构、手段和资源等应急因素的完备性、协调 近年来，地震、水旱灾害、非典型肺炎、高致 性以及最大程度地减轻灾害损失的综合能力是当 病性禽流感等～系列突发公共事件频繁发生，这些 前迫切需要解决的。 关键词一再冲击着人们的感官神经，很多画面会长 建立城市突发公共事件应急能力评估体系可 久地留存在人们的记忆里。人们不得不接受这样一 以识别城市应急管理工作中较为满意和需要改进 个事实；尽管竭尽全力，但由于种种原因，仍处在 之处，通过对城市突发公共事件应急立法、应急救 一个各种突发公共事件频发的时代。 援预案、应急机构、应急资源以及灾后恢复等的综 ２００６年１月８日发布《国家突发公共 合分析能够系统地反映城市应急过程中存在的优 事件总体应急预案》（以下简称总体预案）提出，应 势和不足之处，并可以为城市应急能力建设指明方 提高保障公共安全和处置突发公共事件的能 向。同时，通过制定客观、科学的评估体系，把城 力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成 市突发公共事件应急能力评估纳入和部门工 的损害，保障公众的生命财产安全。然而，如何衡 作绩效考核体系，也可以定期对各地区、各部门的 量城市针对突发公共事件的应急能力以及城市需 应急能力进行评估【Ｉ Ｊ。 要哪些应急能力以应对可能的突发公共事件，如何 凡事预则立，不预则废。通过开展城市突发公 收稿日期：２００５—１２．１０ 基金项目：国家自然科学基金资助项目（７０４７３０１８）：国家十五科技攻关滚动课题资助项目（２００４ＢＡ８０３Ｂ０５） 作者简介：帮双忠（１９７４－）。男，山东潍晓 高级础吼博士瞬牲主要 轻 应 静 Ｅ—ｍａｉｌ；ｚｈｅｎｇｓｚ＠ｃｈｉｎａｓａｆｅｔｙ．ａｃ，ｏｎ。 本文编校：焦丽 维普资讯 http://www.cqvip.com ９４４ 辽宁工程技术大学学报 第２５卷 共事件应急能力评估体系研究，做好预防和处置各 类突发公共事件的思想、组织、物质和技术准备， 建立健全社会预警体系和应急机制，从而不断提高 预防和处置突发公共事件的能力。 １．３城市突发公共事件应急能力评估体系 指出，过去一年来，各级、有关部 门围绕“一案三制”，也就是编制突发公共事件应 急预案，完善应急体系的组织机制、运作和法 制基础，做了大量工作，取得了重要成果，对于提 高应对突发公共事件和风险的能力、构建社会 主义和谐社会具有非常重要的意义【２．５】。应急机制主 要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这 １评估体系的建立 １．１评估体系研究的目的和意义 开展城市突发公共事件应急能力评估体系研 究的目的是为我国各级地方，尤其是经 济、文化和人口较为集中的城市开展突发公共事件 应急能力评估提供一个通用的准则，以便识别出其 应急管理工作中较为满意和需要改进之处，同时， 也为地方各个应急管理机构的合作与对话创造机 会。制定城市突发公共事件应急能力评估体系的意 义体现在：便于持续改进城市应急管理工作，确保 应急管理工作的有效性；可以帮助提高城市应急救 援组织的专业化水平；便于评估国家和地方各级人 民应急管理工作的一体化程度和正确认识构 成城市应急管理底线的应急管理能力及其发展趋 势；便于在危险来临之前，审查应急准备工作『２】。 城市突发公共事件应急过程中可能需要在短 时间内动员较多的部门、单位和救援队伍参与救援 行动，这些部门、单位和救援队伍涉及多个专业领 域，如何使它们开展有效合作是城市应急管理能力 和准备状态的体现。 总把应对突发事件和复 杂局面的能力提到“党的执政能力的重要方面”的 高度，要求我们居安思危，做好思想准备、机制准 备、预案准备和工作准备，为我们切实加强灾 害应急管理能力建设、构筑我国灾害应急管理体系 提供了难得机遇【Ｊ 。开展城市突发公共事件应急 能力评估为城市今后应急能力建设指明了方向，为 贯彻落实总体预案，建立健全突发公共事件应急机 制、体ＳＵＣＨ法制，进一步提高预防和处置城市突发 公共事件的能力提供了保证。 １．２评估体系研究现状 美国、日本、等国家（地区）已经开展了 应急能力评估相关研究工作，取得了一定的成效。 中全生产科学研究院在国家十五科技攻 关滚动课题（２ｏ０４ＢＡ８０３Ｂ０５）中建立了城市应急 能力评估体系框架，并在试点城市进行实际评估。 ４个基本机制组成；应急建设包括管理机构、 功能部门、指挥中心和救援队伍等内容：应急法制 建设是应急体系的基础和保障，有关的法规可分为 ４个层次：紧急状态法、应急救援管理条例、 法令和标准。建立我国城市突发公共事件应急能力 评估体系，除考虑组织、运作机制、法制基础 外，还应该结合城市应急救援预案的编制情况以及 应急保障系统，如包括信息通讯、物资装备、人力 资源和财务经费等【３．ｏ】。 在上述分析的基础上，城市突发公共事件应 急能力评估体系可以包括ｌ８个一级指标（称为 类），分别是：法制基础、管理机构、应急中心、 专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与 预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与 信息保障、决策支持、装备和设旅、资金支持、培 训、演习、宣传教育、预案编制【２Ｉ４・８－９１。 我国的城市突发公共事件应急能力评估体系 中类包括的二级指标称为属性，共６７项，具体类 及其属性的分布如下： （１）法制基础包括的属性主要有：相关法律 法规的执行情况、地方法规和规章中有关应急管理 的规定、地方法规、规章及文件中有关应急管 理工作延续性的规定； （２）管理机构包括的属性主要有：应急领导 机构、应急管理机构、应急有关部门； （３）指挥中心包括的属性主要有；应急中心 设施、应急中心运行和组织、备用应急中心： （４）专业队伍包括的属性主要有：专业队伍 信息清单、专业队伍建设： （５）专职队伍与志愿者包括的属性主要有： 专职队伍、志愿者、社会资源： （６）危险分析包括的属性主要有：危险辨识、 重要防护目标脆弱性分析、风险评价、风险控制； （７）监测与预警工作包括的属性主要有：信 息监测、监测信息通报、预警： 维普资讯 http://www.cqvip.com 第６期 郑双忠等２城市突发公共事件应急能力评估体系及其应用 ９４５ （８）指挥与协调包括的属性主要有：现场指 挥系统、现场指挥与场外指挥的协调、部门协调机 制、信息发布的协调、与社会资源的协调、与当地 驻军、的协调、与上级部门的协调、与周边相 邻地区的协调； 表１城市突发公共事件应急能力评估指标赋分规则 ｍｌｂ．１ ｅｖａｌｕａｔｉｎｇ ｒｕｌｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｉ ｉｎｃｉｄｅｎｔ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ｓｙｓｔｅｍ （９）防灾减灾包括的属性主要有：防灾、事 故调查与后果评估、减灾； （１０）后期处置包括的属性主要有：善后处置、 社会救助、保险、灾后恢复； （１ １）通信与信息保障包括的属性主要有：通 信保障方案、应急中心通信系统、信息保障方案、 警报系统、应急联动系统； （１２）决策支持包括的属性主要有：辅助决策 支持系统、应急技术储备与保障、专家组； （１３）装备和设施包括的属性主要有：资源协 调、资源清单、互助协议、后勤保障： （１４）资金支持包括的属性主要有：经费保障、 补偿、赔偿、奖励和抚恤； （１５）培训包括的属性主要有：培训需求、培 训计划、应急救援人员的培训； （１６）演习包括的属性主要有：演习计划、演 习实施、演习评估和改进措施； （１７）宣传教育包括的属性主要有：宣传教育 与公共关系主要包括公众教育、国际沟通与协作、 新闻报道、社会动员、群众安全防护措施的宣传和 教育； （１８）预案编制包括的属性主要有：编制过程、 预案的内容、预案的编排、预案的管理、预案的实 施、地方预案体系。 为了开展城市突发公共事件应急能力评估， ６７项属性被细化为４０５项三级指标（称为特征）， 以便于实际评估时对相应的指标进行调查和赋值， 此处对４０５项特征从略。 ２评估方法 评估人员分别对全部１８类的所有特征按照Ｏ、 １、２、３的等级进行评分。 由评估人员按照城市突发公共事件应急能力 评估体系ｌ８类的所有特征逐项评分，评分等级为： 每项特征按从０、１、２、３进行评分。具体赋分规 则见表１。 利用城市突发公共事件应急能力评估体系开 展城市突发公共事件应急能力评估，具体步骤和要 点是： １）城市应急管理相关机构或部门派出代表组 成应急能力评估小组。 ２）应急能力评估小组通过集体讨论方式，逐 条交流各成员对评估类别、属性和特征的理解与认 识。 ３）应急能力评估小组成员分别对特征进行评 分。 ４）应急能力评估小组汇总成员评分结果后， 利用求和的方式确定最终分值。 ５）应急能力评估小组确定评估结论。 ６）编写评估报告。 ３应用实例 ３．１ 南方某市概况 南方某市是当地的政治、经济、文化、金融、 信息中心，地处我国南部边障，毗邻粤港澳，背靠 大西南，面向东南亚，是连接东南沿海与西南内陆 的重要枢纽。 ３．２ 南方某市城市应急能力评估过程 ２ｏｏ５年７月２１日至２３日，在南方某市组织该 市城市应急联动、安全生产、消防、交通、地震、 民政、卫生等与城市突发公共事件应急工作密切相 关部门的９位专家组成评估小组，按照城市应急能 力评估指标体系以及实施指南进行评分，具体评分 此处略，对专家评分的平均值及标准差分析见图１。 从图中可以看出，标准差曲线有一定的波动与变 维普资讯 http://www.cqvip.com 辽宁工程技术大学学报 第２５卷 一一 化，说明９位专家对同一类的打分情况存在一定的 差异。深入分析可以得出：危险分析项的标准差最 高，说明专家对该项的看法存在较大的差异。而对 应急中心、后期处置、资金支持、培训四项专家实 际看法基本一致，对其他项的看法稍有差别。 —一平均值 图１南方某市应急能力评估数据曲线 Ｆｉｇ．１ ｃｕｒｖｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｉ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ａｔ ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ ３．３南方Ａ市城市应急能力的总体评估 南方某市９名专家对ｌ８个类的所有特征逐一 判断其属于０，１，２，３四个级别中的哪一类，这 是一个多类别多评估者的一致性检验问题（ｃ－４， ｋ＝９，ｎ＝４０５），利用Ｋａｐｐａ检验结果显示，９名评估 者的判断均具有较好的一致性【８】。 综合９位专家对南方某市城市应急能力评分， 其中总体平均评分为９４９．１分（满分为１２１５分）， 相当于百分制的７８．１２分，对南方某市城市应急能 力的总体评价比较高，说明该市的城市应急能力准 备状况比较充分。 通过来自不同部门的专家打分比较可以发现， 卫生医疗部门和安监部门评分较低，而消防和地震 部门的评分则较高。９位评分专家的总体评分结果 见图２。 １０５０ ｌ ｏ（ｘ】 套 ９５０ ９００ ８５０ ８ｏ０ ｌ ２ ３ ４ ５ ６ ７ ８ ９ 专家 图２南方某市应急能力总体评分情况 Ｆｉｇ．２ ｗｈｏｌｅ ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｅｍｅｒｇｅｎｃｉ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ａｔ ｓｏｕｔｈ Ｃｈｉｎａ 南方某市建设的城市应急联动系统是我国第 一套城市应急联动系统，该系统的建立明显提高了 城市应急能力，改善了应急管理水平，这与该 市应急能力评估结果比较高是一致的。当然，经过 评估发现南方某市在应急能力建设方面仍然存在 一些不足之处，如备用应急中心、志愿者、与周边 应急中心的联系等方面急需改进。 ４ 结论 在指出我国当前城市突发公共事件现状以及 明确在当前形势下开展城市突发公共事件应急能 力评估目的和意义的基础上得到如下结论：（１）分 析我国城市突发公共事件应急评估一级指标（类） 来源并建立了城市突发公共事件应急能力评估指 标体系；（２）确定了城市突发公共事件应急能力评 估应用方法；（３）选择南方某市进行了城市突发公 共事件应急能力评估试点，结果表明评估数据具有 良好的一致性，南方某市城市应急能力水平较高， 这与该市的实际情况是一致的，同时指出了该市在 今后应急能力建设的方向。 参考文献： ［１】张梅颖．加快实施灾害应急能力评价［Ｊ］．新安全，２００４，（５）：４８．４９． ［２】邓云峰，刘铁民，郑取忠，等．城市应急能力评估体系研究［Ｊ］．中全 生产科学技术，２００５，１（６）：３３．３７ ［３】柴建设．事故应急救援预案［Ｊ】＿辽宁工程技术大学学 报．２００３。２２（４）：５５９．５６０． ［４】邓云峰，郑取忠，刘铁民．突发灾害应急能力评估及应急特点［Ｊ１．中国 安全生产科学技术，２００５．１（５）：５６．５８． ［５】刘铁民．重大事故鹿急体系建设『Ｊ］．劳动保护，２００４，（４）：５．７． 【６】Ｌｏｃａｌ Ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ Ｓｅｌｆ－ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ ａｎｄ Ａｃｃｒｅｄｉｔａｔｉｏｎ Ｔｏｏｌ［Ｍ］．Ｆｌｏｒｉｄａ： Ｅｍｅｒｇｅｎｃｙ Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ Ａｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，２００２． ［７】刘铁民．应急体系建设和应急预案编制［Ｍ】，北京：企业管理出版 社．２００４． ［８】郑双忠，刘艳军，吴 穹．军机易损性评估体系安全度值的研究ｆＪ１．中 全科学学报，２００４，１４（６）：９２—９４． ［９】郑双忠．邓云峰，刘铁民．事故指挥系统（ＩＣＳ）的发展与框架分析［Ｊ】． 中全生产科学技术。２００５．１（４）：２７．３１．
